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5.5 Application et administration de la loi

Voir aussi : Examen portant sur l'évolution des milieux de travail

5.5.1 Introduction et aperçu

Même si nous n’avons pas tiré de conclusions au sujet des mesures que nous recommanderons pour établir des politiques en matière de conformité, nous statuons que l’application des dispositions de la Loi de 2000 sur les normes d’emploi (LNE) pose de graves problèmes. Même s’il est probable que la plupart des employeurs se conforment ou tentent de se conformer à la LNE, nous en arrivons à la conclusion qu’il y a trop de personnes dans trop de milieux de travail qui ne profitent pas de leurs droits de base. L’application des normes découlant de la LNE devrait être un fondement de la vie en société. De fait, l’établissement d’une culture d’application de la LNE dans tous les milieux de travail est l’un des objectifs stratégiques fondamentaux qui orientent les recommandations que nous faisons dans le cadre de l’examen.

Dans une société qui possèderait une culture d’application des normes découlant de la LNE, tant les employeurs que les employés auraient une connaissance raisonnable de leurs droits et responsabilités légaux, et il serait facile d’accéder à la Loi et de la comprendre et de l’administrer. Il serait inacceptable, d’un point de vue culturel, de ne pas fournir aux travailleurs le minimum exigé par la Loi et les employés connaîtraient leurs droits et se sentiraient à l’aise de les exercer. Non seulement il serait légalement impossible de bafouer les droits des gens sur une grande échelle, mais cela serait aussi inacceptable d’un point de vue culturel et social. Le système aurait un effet dissuasif marqué dans la mesure où les personnes qui enfreindraient délibérément la Loi devraient rembourser tout argent mal acquis en plus de s’exposer à d’importantes sanctions administratives pécuniaires.

L’application de la loi à grande échelle est l’une des exigences cruciales liées à un système de normes d’emploi. Comme le professeur Harry Arthurs l’affirme :

En fin de compte, c’est la question de la conformité qui fait le succès ou l’échec des normes du travail. Une non-conformité à grande échelle détruit les droits des travailleurs, déstabilise le marché du travail, décourage les employeurs respectueux des lois, qui sont court-circuités par ceux qui ne les respectent pas, et diminue le respect de la population envers la loi.[250]

Plus de 90 % des quelque 15 000 plaintes déposées tous les ans proviennent des personnes qui ont quitté leur emploi volontairement ou qui se sont fait licencier.[251] Lorsque le ministère enquête au sujet de ces plaintes, il constate qu’environ 70 % des réclamations retirées ou non réglées sont valides. De plus, lorsque le ministère inspecte activement des milieux de travail, il recense habituellement des violations de la Loi. Durant la période de trois ans allant de 2011-2012 à 2013-2014, le ministère a constaté qu’il y avait eu violation de la Loi dans 75 à 77 % des cas. Lorsqu’on a inspecté le milieu de travail de l’employeur subséquemment au dépôt d’une plainte, on a constaté qu’il y avait eu violation de la Loi dans plus de 80 % des cas.[252]

La documentation liée à ce domaine révèle clairement que la crainte de représailles entraîne une diminution du nombre de plaintes. Par conséquent, il est difficile de savoir si l’absence de plaintes dans certains secteurs de l’économie ou dans certains milieux de travail implique que la Loi n’est pas observée ou qu’elle est plutôt appliquée avec rigueur.

Or, il est évident que la Loi est peu appliquée. La classification inappropriée des postes (y compris de stages impayés illégaux) semble être devenue répandue et si l’on tient compte aussi de certaines des violations les plus fréquentes de la LNE (salaires non payés à temps ou manquement à l’obligation de payer le taux des heures supplémentaires non payées), tout indique que beaucoup de gens ne s’acquittent pas de leurs obligations légales de base.

Divers facteurs contribuent à l’inobservation de la Loi, y compris le fait que tant les employés que les employeurs ne connaissent pas leurs droits et obligations. Plusieurs employeurs de petite envergure et leurs employés n’ont aucune idée de ce qu’ils sont tenus de faire aux termes de la LNE. Il importe d’informer les employeurs de leurs responsabilités et il est tout aussi important d’informer les employés de leurs droits.

En raison de la complexité de la Loi, il peut être difficile de comprendre les droits et obligations qui en découlent, ce qui fait augmenter le nombre d’infractions.

Certains employeurs se soucient peu de leurs obligations et responsabilités et considèrent qu’il ne vaut pas la peine de s’y conformer.

Ils enfreignent la Loi délibérément afin de réaliser une stratégie d’affaires, ou parce qu’ils croient que leurs concurrents ne s’y conforment pas eux non plus.

Certains employeurs considèrent que leurs employés ne porteront pas plainte et qu’il y a très peu de chances que le gouvernement procède à une inspection. Ils sont donc convaincus qu’il vaut la peine de prendre ce risque, étant donné que s’ils se font prendre, ils pourront éviter de subir les conséquences juridiques de leurs actions sans trop de difficulté et à un coût très modeste.

Il arrive très souvent que certains employeurs fautifs tentent de se soustraire à leur responsabilité en abandonnant une entreprise n’ayant plus aucun actif et en en démarrant une autre sous la forme d’une entité constituée en société.

Malheureusement, un très grand nombre d’employés craignent de subir des représailles s’ils se plaignent du fait que leurs droits prévus aux termes de la LNE[253] ont été violés, et cette inaction favorise l’inobservation de la Loi.

Par conséquent, nous devons, aux fins de nos recommandations, évaluer le système actuel et tenter de gérer en profondeur toutes les causes de l’état actuel d’inobservation de la Loi. Nous tiendrons compte de ce qui suit :

  • la question de savoir s’il y a lieu de recommander des mesures qui aideraient tant les employeurs que les employés à apprendre quels sont leurs droits et obligations en milieu de travail et à les faire connaître à d’autres personnes;
  • la question de savoir s’il y a lieu de recommander des modifications qui auraient pour effet d’éliminer ou de réduire les contraintes auxquelles les plaignants font face;
  • ce qui peut être fait pour tenter de composer avec la crainte de subir des représailles en traitant rapidement et efficacement les réclamations en cause;
  • comment permettre aux employés et aux employeurs d’accéder plus facilement au système judiciaire;
  • la question de savoir s’il serait souhaitable de prévoir plus de mesures de dissuasion pour les employeurs qui ne se conforment pas à la LNE; et
  • la nécessité de trouver des façons plus efficaces de recouvrer l’argent dû à des employés.

Enfin, il serait nécessaire d’envisager une nouvelle approche stratégique en matière d’application de la loi étant donné que le milieu de travail a subi plusieurs changements fondamentaux. De nombreuses personnes ayant un emploi précaire ne peuvent exercer leurs droits de base en matière d’emploi et les ressources gouvernementales sont par ailleurs limitées. Nous examinons plus loin certains aspects d’un changement d’ordre stratégique.

5.5.1.1 Examens du régime d’application de la loi effectués par des chercheurs

Dans le cadre de l’examen, on a commandé deux rapports sur les questions de la conformité, de l’application de la loi et du processus d’administration correspondant. Le premier rapport[254] présente plusieurs options à examiner en ce qui concerne les stratégies d’application de la loi élaborées dans la foulée de l’examen des publications de chercheurs. Le second rapport[255] fait état des options à examiner dans le contexte d’un examen et d’une analyse effectués par le ministère et qui portaient sur des données relatives aux processus d’application et d’administration de la loi.

Nous examinerons soigneusement tant les rapports que les recommandations qui y sont énoncées. En plus des options et des idées expressément citées dans le présent chapitre, nous invitons les parties intéressées et le public à examiner les rapports et à les commenter s’ils le souhaitent.

5.5.1.2 Aperçu des processus d’application et d’administration des normes d’emploi

Le Programme des normes d’emploi

La LNE est administrée et appliquée par l’entremise du Programme des normes d’emploi du ministère du Travail.[256] Ce programme englobe la Direction des pratiques d’emploi à Toronto ainsi que cinq bureaux régionaux. Le Centre provincial de réception des réclamations, qui est le centre de réception centralisé du Programme, est situé à Sault Ste. Marie.

Le ministre du Travail nomme un directeur des normes d’emploi pour qu’il administre la Loi. Le directeur des normes d’emploi et les directeurs régionaux relèvent du sous-ministre adjoint de la Division des opérations du ministère.

L’une des approches liées au Programme des normes d’emploi en ce qui a trait à l’application et à l’administration de la loi est axée sur l’éducation et la diffusion d’information, et elle s’appuie sur le principe stipulant que l’application de la loi et l’éducation vont de pair. Ces activités éducatives et de diffusion visent à créer des conditions dans lesquelles les employés et employeurs (et d’autres personnes ayant des obligations aux termes de la LNE) pourront comprendre en quoi consistent leurs droits et obligations légaux, et grâce auxquelles les employeurs pourront disposer d’outils et de ressources pour appliquer la loi.

Pouvoirs conférés aux agents des normes d’emploi

Les ANE du ministère enquêtent après coup sur les réclamations déposées par des employés qui croient que leur employeur, ancien ou actuel, a enfreint la LNE, et ils inspectent les milieux de travail de façon active afin de vérifier si la loi y est appliquée. Les ANE sont habilités, entre autres, à :

  • entrer dans tout lieu et l’inspecter (sauf s’il s’agit d’un logement personnel, auquel cas ils devront obtenir un mandat ou un consentement);
  • interroger toute personne au sujet de toute affaire pertinente;
  • exiger la production de dossiers et prendre possession de ces dossiers afin de les examiner ou de les copier;
  • obliger les parties à assister à des rencontres avec l’ANE afin de faire progresser l’enquête relativement à la réclamation ou une inspection.

Les personnes sont tenues de répondre aux questions d’un ANE et il leur est interdit de fournir sciemment de l’information fausse ou trompeuse, ou de nuire à une inspection ou une enquête effectuée par un ANE.

Si un ANE détermine qu’il y a eu une infraction d’ordre monétaire, on permet souvent à l’employeur (ou à une autre entité déclarée coupable aux termes de la LNE) de verser le montant dû sans qu’une ordonnance soit émise (c’est ce que l’on appelle l’application volontaire de la loi). Si l’employeur ne se conforme pas à la loi de façon volontaire, l’ANE a le pouvoir d’émettre une ordonnance pour exiger le paiement du montant dû. Des frais administratifs équivalant à 10 % de ce montant dû (ou à 100 $, selon le plus élevé de ces deux montants) sont ajoutés au montant réclamé en vertu de l’ordonnance. Les ordonnances de versement du salaire correspondent à la mesure la plus fréquemment appliquée lorsque les employeurs refusent de se conformer volontairement à la loi.[257]

Les employés peuvent, en règle générale, recouvrer de l’argent dû aux termes de la Loi, et ce, au moyen d’une ordonnance et à condition qu’une réclamation ait été déposée dans les deux ans suivant la contravention. Dans le cadre d’une inspection, les ANE peuvent émettre une ordonnance afin de recouvrer l’argent qui était exigible jusqu’à deux ans avant la date du début de cette inspection. Aucune limite légale ne s’applique au montant d’argent qui peut être recouvré pour des employés.[258]

Les administrateurs d’entreprises qui ne paient pas leurs employés peuvent être tenus responsables du paiement de certains des salaires en cause aux termes de la LNE (le paiement du salaire peut être exigé pour une période maximum de six mois, cette période passant à 12 mois dans le cas d’une indemnité de vacances, mais un employeur ne peut être tenu responsable du paiement d’une indemnité de licenciement ou de cessation d’emploi). Les dispositions de la LNE se rapportant à la responsabilité des administrateurs reflètent, en règle générale, celles de la Loi sur les sociétés par actions de l’Ontario, mais elles prévoient que la loi doit être appliquée par l’entremise du Programme des normes d’emploi plutôt que dans le cadre d’une procédure judiciaire, étant donné que ce genre de procédure est habituellement plus longue et plus coûteuse (voir la section 5.2.2, laquelle traite de la responsabilité des administrateurs).

Les ANE peuvent aussi émettre des ordonnances de conformité qui obligent les personnes visées à cesser d’enfreindre la Loi et qui servent aussi à leur indiquer ce qu’elles doivent faire (à part verser de l’argent) ou ne pas faire pour se conformer à la Loi, et le délai dont elles disposent pour exécuter l’ordonnance. Les ordonnances de conformité peuvent être appliquées au moyen d’une injonction obtenue devant la Cour supérieure de justice. Ces ordonnances sont le principal outil utilisé pour gérer les infractions qui surviennent dans le cadre d’inspections de milieux de travail.[259]

Dans certains cas (des représailles, par exemple), l’ANE peut émettre une ordonnance pour indemniser un employé et, si les représailles consistaient en un licenciement, pour le réintégrer dans ses fonctions. Les types des dommages-intérêts qui peuvent devoir être versés en vertu d’une ordonnance de versement d’indemnité comprennent les montants correspondant au salaire que l’employé aurait touché s’il n’y avait pas eu de représailles et de préjudices liés à des douleurs et des souffrances émotionnelles ainsi que d’autres préjudices raisonnablement prévisibles.[260]

La Loi permet aussi que les entités juridiques distinctes, qui sont par ailleurs associées ou affiliées, soient traitées comme un employeur si certains critères légaux sont remplis, et elle habilite les ANE à émettre des ordonnances à des entités autres que l’employeur direct. Ces dispositions auront peut-être pour effet de créer une autre source (le « portefeuille bien garni ») à l’aide de laquelle l’employeur pourra s’acquitter des obligations monétaires que lui confère la LNE lorsque l’employeur direct est insolvable ou qu’il possède un actif minimal (voir la section 5.2.2 pour un exposé sur les dispositions relatives aux « employeurs liés »).

Les ANE sont habilités à émettre un avis de contravention prévoyant une sanction administrative pécuniaire lorsqu’il a été établi qu’une infraction avait été commise. Cette pénalité est payable au ministère des Finances (MFO) et s’ajoute aux revenus généraux de la province. Les détails relatifs aux avis de contravention figurent plus loin dans la section relative aux recours et aux pénalités.

Les ANE peuvent entamer une poursuite aux termes de la partie I (« constat d’infraction ») de la Loi sur les infractions provinciales (LIP). L’ANE peut recommander qu’une poursuite soit entreprise aux termes de la partie III de la LIP, mais la décision finale à ce sujet est prise par le ministère du Procureur général (MPG). Le détail des pénalités et des facteurs dont les ANE tiennent compte aux termes de chaque partie figure plus loin dans la section relative aux recours et aux pénalités. En général, les outils de dissuasion, comme les avis de contravention et les poursuites entamées en vertu de la LIP, sont utilisés moins souvent que les mesures qui amènent les employeurs à se conformer à la loi.[261]

Demandes de révision

Les employeurs, administrateurs d’entreprises et employés qui veulent contester une ordonnance émise par un ANE ou un refus d’émettre une ordonnance sont habilités, dans la plupart des cas, à demander à la CRTO de réviser cette ordonnance. La CRTO est un tribunal quasi judiciaire indépendant qui rend des décisions, dans le cadre de procédures de médiation et d’arbitrage, à propos d’affaires de divers types touchant aux relations du travail, le tout en vertu de plusieurs lois ontariennes, dont la LNE. Les détails relatifs au processus d’examen sont présentés plus loin dans la section correspondante.

Recouvrement

De nombreux employeurs et administrateurs d’entreprises ainsi que d’autres entités visés par une ordonnance ou un avis de contravention paient le montant exigé sans délai. Mais certains ne le font pas et il devient alors nécessaire de recouvrer la créance aux fins de l’application de la LNE.

La LNE contient plusieurs dispositions qui facilitent le recouvrement de montants impayés exigés en vertu d’ordonnances et d’avis de contravention. Ces dispositions prévoient ce qui suit :

  • si un employeur, un administrateur ou une autre personne est tenu au versement d’une somme en application de la LNE (les comptes de banque, les comptes clients et les paiements de redevances et de frais de location sont souvent la source des fonds faisant l’objet de ces réclamations effectuées par des tiers), et que le directeur croit ou soupçonne qu’une personne doit une somme à cet employeur, à cet administrateur ou à cette autre personne ou qu’elle détient une somme pour le compte d’une de ces personnes, le ministère peut lui enjoindre de lui verser la somme payable par ailleurs à cet employeur, à cet administrateur ou à cette autre personne;
  • le ministère peut déposer un exemplaire d’une ordonnance de versement du salaire devant un tribunal (le fait de déposer une ordonnance ouvre droit à l’exercice de recours contre un créancier, y compris la signification de brefs de saisie-exécution ou de saisie-arrêt, et l’établissement de directives qui seront mises en application par un shérif ou un huissier). Afin d’assurer la supervision coordonnée du processus de recouvrement de la créance, seul le ministère – et non l’employé à qui le salaire est dû – est habilité à déposer une ordonnance auprès d’un tribunal.

Traditionnellement, toutes les opérations de recouvrement étaient réalisées par le ministère du Travail. En 1998, cette fonction a été déléguée à des agences de recouvrement privées. En 2014, le MFO est devenu l’agent de recouvrement désigné. Le MFO est autorisé à percevoir un tarif ou des coûts raisonnables auprès du créancier, et ceux-ci s’ajoutent au montant de la créance.

De 1991 à 1997, les employés pouvaient accéder à un Programme de protection des salaires des employés (PPSE) provincial. Ce programme sert à garantir le montant du salaire d’un employé jusqu’à concurrence d’un plafond établi (qui s’élevait à 5 000 $ au début, avant de chuter à 2 000 $) lorsque l’employeur ne s’est pas conformé à une ordonnance de versement de ce salaire. Le programme était administré par l’entremise du ministère du Travail et financé à même les revenus généraux de la province. Le gouvernement a ensuite tenté de recouvrer des fonds auprès d’employeurs, parce que certains de leurs employés avaient reçu de l’argent dans le cadre d’un PPSE. De plus amples détails relatifs au recouvrement sont fournis plus loin dans la section correspondante.

5.5.2 Programmes d’éducation et de sensibilisation

Contexte

Le ministère réalise plusieurs initiatives en matière d’éducation et de diffusion qui visent à aider les employés et employeurs à comprendre les droits et obligations énoncés dans la LNE. Parmi ces initiatives, citons les vidéos et les documents explicatifs qui sont offerts sur le site Web du ministère, un centre d’appel où on peut obtenir des renseignements généraux sur la LNE en plusieurs langues, des séminaires destinés aux groupes d’employés et d’employeurs, et un manuel de politique et d’interprétation où sont décrites en détail les politiques du directeur des normes d’emploi et son interprétation de la loi.[262]

La Loi oblige les employeurs à installer une affiche légale concernant la LNE et à la fournir aux employés; cette affiche contient une brève description de la Loi, et l’adresse Web et le numéro de téléphone du ministère y sont aussi indiqués à l’intention des employés ou employeurs qui voudraient obtenir de plus amples renseignements.

L’initiation à la LNE ne fait pas partie du programme provincial du secondaire, contrairement à l’éducation en matière de santé et sécurité au travail, qui y est inscrite depuis 1999.

Des groupes de défense des employés, des syndicats et des employeurs se sont tous adressés au gouvernement pour qu’il améliore les activités éducatives.

Des groupes de défense des employés et des syndicats ont recommandé que le gouvernement s’assure que le contenu des documents éducatifs soit facile à comprendre, et que ces documents soient offerts en plusieurs langues. Ils ont suggéré que l’on fasse des campagnes à grande échelle pour sensibiliser le public à la LNE, en mettant l’accent sur la protection anti-représailles et le fait que certains employés sont erronément considérés comme des travailleurs autonomes. Ils ont aussi proposé que l’on informe toutes les entreprises nouvellement enregistrées au sujet des obligations que leur confère la LNE et que les employeurs, gestionnaires et superviseurs soient tenus de recevoir de la formation sur cette Loi. On a aussi recommandé que cette formation soit obligatoire pour les employés et que les groupes de défense des employés soient financés pour être en mesure d’offrir des programmes éducatifs destinés aux employés.

Des employeurs ont soutenu que la LNE est complexe et qu’il est donc difficile pour les employeurs de s’y conformer. Certains employeurs ont laissé entendre que l’on devrait :

  • s’assurer que le ministère utilise une langue simple et claire dans toutes les communications servant à expliquer les dispositions de la LNE;
  • tenir des campagnes publiques d’information sur la LNE en plusieurs langues;
  • collaborer davantage avec des agences communautaires afin de maximiser la diffusion de renseignements;
  • faciliter l’accès au manuel de politique et d’interprétation du ministère;
  • inclure dans la version en ligne de la LNE des liens vers des interprétations claires et concises des dispositions de cette Loi.

Il est évident que la Loi pourrait être simplifiée et que l’on pourrait trouver de meilleures façons de communiquer son contenu, d’amener plus de gens à connaître et à comprendre les droits et obligations qui leur reviennent en milieu de travail, et de rendre ces renseignements accessibles à tous les Ontariens. Nous vous invitons fortement à nous faire part de vos suggestions à cet égard.

5.5.3 Création d’une culture de conformité

Contexte

De nombreux facteurs contribuent à l’inobservation des normes d’emploi. Pour assurer l’application accrue de ces normes, il ne suffira pas de modifier la loi ou d’augmenter les pénalités qui s’appliquent en cas d’infraction. Il faudrait mieux éduquer les gens et mieux communiquer avec eux pour qu’ils comprennent mieux les droits et obligations qui leur reviennent en milieu de travail. Les employés doivent pouvoir affirmer leurs droits en milieu de travail sans craindre de subir des représailles, et le processus qui leur donnera accès à ces droits doit être juste et efficace. Dans la présente section, nous discutons de nouvelles approches potentielles qui pourraient aider à sensibiliser plus de gens à leurs droits et obligations directement dans leur milieu de travail en faisant le nécessaire pour que les employeurs et les employés soient responsables de l’application de la loi.

Système de responsabilité interne (SRI)

Pour créer une culture d’application de la LNE en milieu de travail, il faudrait trouver des façons de responsabiliser davantage les gens directement dans leur milieu de travail en ce qui concerne leur obligation de mettre la Loi en application. Plutôt que d’attendre que le gouvernement fasse des inspections pour vérifier si la Loi est appliquée et que les employés déposent des plaintes auprès de ce même gouvernement (ce que la plupart font seulement après avoir perdu leur emploi), nous envisagerons de créer un nouveau système qui obligera directement les employeurs et les employés à sensibiliser les gens aux dispositions de la LNE et à voir à ce que celles-ci soient appliquées.

Cette approche s’inspire pour l’essentiel du SRI créé aux termes de la LSST et qui a permis de rendre les milieux de travail de l’Ontario plus sécuritaires et plus sains. En vertu de la LSST, tant les employeurs que les employés ont la responsabilité de préserver la santé et la sécurité des personnes qui évoluent dans le milieu de travail et ils doivent s’efforcer de participer au processus d’application de la Loi. À cet égard, les comités conjoints de la santé et la sécurité ou, dans les milieux de travail de taille plus modeste, les représentants de la santé et la sécurité, se sont généralement révélés efficaces pour ce qui est de consolider la culture de préservation de la santé et la sécurité, comparativement aux résultats que l’on obtiendrait en l’absence de tels intervenants. Ces derniers sont parvenus à mieux sensibiliser les employés et employeurs aux problèmes liés à la santé et ils ont contribué, dans plusieurs milieux de travail, à la détection et à l’élimination de conditions dangereuses ainsi qu’à l’établissement d’un milieu de travail plus sécuritaire.

Options

  1. Créer un comité de la LNE, qui se greffera au comité mixte de la santé et la sécurité au travail.

    Un SRI pourrait être créé pour l’application des normes d’emploi en élargissant la compétence des comités mixtes et des représentants de la santé et la sécurité (en règle générale, il n’est pas obligatoire de mettre sur pied un comité dans les petits milieux de travail où évoluent moins de 20 travailleurs, et un représentant en milieu de travail doit être choisi seulement pour les groupes de 6 à 19 travailleurs) :

    • afin de les habiliter à gérer les affaires liées à la LNE;
    • afin que d’autres comités ou représentants puissent être nommés ou créés en milieu de travail et qu’ils soient habilités à gérer l’application de la LNE.

    Il ne serait pas nécessaire que chaque membre d’un comité de la santé et la sécurité s’occupe tant des questions touchant à la santé et la sécurité que de celles se rapportant à la LNE, et ce comité pourrait de fait accueillir d’autres membres qui géreraient les affaires associées à la LNE. Il faudrait que la formation relative à la LNE soit offerte aux membres des comités et aux représentants qui s’occupent des questions relatives à cette Loi.

    Contrairement au comité de la santé et la sécurité, le comité de la LNE n’est pas un comité dont on a vraiment besoin dans un milieu de travail syndiqué, étant donné que le syndicat a la responsabilité de gérer les problèmes liés à la LNE et de surveiller l’application de cette Loi. Par conséquent, il ne semble pas nécessaire de mettre sur pied un SRI pour la LNE dans les milieux de travail syndiqués.

    Les obligations fondamentales de l’employeur seraient les suivantes :

    • effectuer une autovérification simplifiée créée et prescrite par le ministère afin de déterminer si ledit employeur se conforme à la LNE;
    • rencontrer les membres du comité ou le représentant et examiner la vérification de la conformité effectuée par l’employeur.

    Un exemplaire de la vérification de la conformité et de la confirmation de la rencontre avec les membres du comité ou le représentant pourrait devoir être envoyé au ministère.

    Après avoir effectué la vérification simplifiée et rencontré les membres du comité ou le représentant, l’employeur devrait connaître les exigences qui découlent de la Loi et il aura aussi eu l’occasion, en principe, de déterminer s’il agit en conformité avec la Loi après avoir examiné cette question avec le concours du comité ou du représentant. Cela permettrait de sensibiliser les gens à leurs droits et obligations, mais aussi à la nécessité d’appliquer la Loi.

    Deux modèles potentiels pour le comité de la LNE, soit un modèle de base et un modèle amélioré, sont présentés et commentés ci-après.

    1. Modèle de base :

      Ce modèle prévoit que l’obligation de base du comité ou du représentant serait de rencontrer l’employeur afin de recevoir sa vérification de la conformité et de l’examiner.

      De plus, si un employé, un membre du comité ou un représentant a demandé que l’employeur gère un problème ou une plainte se rapportant à la LNE, celui-ci serait tenu de le faire, mais le comité n’aurait pas l’obligation continue de surveiller l’application de la Loi ou d’enquêter au sujet de toute violation présumée que cet employé, ce membre du comité ou ce représentant aurait découverte ou qui lui aurait été signalée.

    2. Modèle amélioré :

      En plus de l’obligation d’examiner avec l’employeur sa vérification de la conformité, le modèle amélioré contraindrait le comité ou les représentants à favoriser de façon continue la sensibilisation à la LNE et son application.

      Les comités ou représentants seraient autorisés aux termes de la Loi à examiner toute affaire liée à la LNE et recensée par eux, l’employeur ou tout employé, et ils seraient habilités à recevoir de la part de l’employeur tous les renseignements nécessaires pour déterminer si la LNE a été mise en application.

      Les comités ou représentants auraient l’obligation permanente de surveiller l’application de la Loi, de rencontrer périodiquement l’employeur, d’informer les employés de toute violation présumée que lesdits comités ou représentants auraient découverte ou qui leur aurait été signalée, et d’enquêter au sujet de cette violation.

  2. Obliger les employeurs à procéder à une autovérification annuelle de normes sélectionnées, qui serait suivie d’une récapitulation avec les employés.

    En vertu de cette option, les employeurs seraient tenus de vérifier la conformité en fonction de certaines normes sélectionnées par le ministère (le ministère peut sélectionner une, deux ou trois normes par an). Ces normes seraient annoncées d’avance aux employeurs et aux employés au moyen de communications et d’activités éducatives ciblées. Afin de favoriser la responsabilisation et la sensibilisation, les résultats de ces vérifications seraient communiqués à tous les employés.

5.5.4 Élimination des obstacles au dépôt d’une réclamation

5.5.4.1 Dépôt d’une réclamation

Contexte

Les employés non protégés par une convention collective peuvent déposer une réclamation auprès du ministère du Travail s’ils croient que leur employeur (ou ancien employeur) ne s’est pas conformé à la LNE. Les employés syndiqués doivent, en règle générale, exercer les droits que leur confère la LNE aux termes des dispositions de la convention collective s’appliquant aux griefs et à l’arbitrage.

En 2010, la Loi a été modifiée de manière à ce que le directeur des normes d’emploi puisse exiger qu’un employé ayant fait une plainte communique d’abord avec son employeur au sujet de toute question touchant aux normes d’emploi avant qu’une réclamation soit confiée à un ANE pour enquête. Sur le site Web du ministère, on retrouve des lettres types et des documents utiles que les employés peuvent utiliser. Cela renvoie à l’exigence relative à l’« auto-assistance ».

En vertu de la politique du ministère, il y a des exceptions à la règle générale voulant que les employés doivent d’abord communiquer avec leur employeur. Ces exceptions sont énumérées sur le formulaire de réclamation et dans les documents du ministère où est décrit le processus de réclamation et elles comprennent les cas d’employés qui hésitent à communiquer avec leur employeur parce qu’il craignent de subir des représailles. D’un point de vue pratique, nous avons appris qu’une réclamation ne sera pas rejetée par le directeur pour le motif que l’employé n’a pas d’abord communiqué avec son employeur, bien qu’à l’étape du traitement de cette réclamation, on demande habituellement à l’employé pourquoi, le cas échéant, il n’a pas d’abord communiqué avec son employeur.

L’étude commandée aux fins de l’examen donne à penser que le nombre de réclamations déposées durant une période se comptant en années a considérablement chuté et que cela est peut-être en partie lié à l’adoption de l’exigence relative à l’auto-assistance. De fait, les auteurs de l’étude en sont arrivés à la conclusion suivante :

[Traduction] La prépondérance de la preuve donne à penser que la diminution du nombre de plaintes coïncide avec l’adoption de l’OBA [dispositions relatives à l’auto-assistance], laquelle prévoit des exigences qui dissuadent peut-être les travailleurs de revendiquer leurs droits.[263]

Les employés qui déposent une réclamation liée aux normes d’emploi doivent fournir leur nom, qui sera communiqué à l’employeur durant le processus de réclamation. À une certaine époque, le ministère permettait aux employés de déposer une réclamation de manière confidentielle (le nom de l’employé était connu du ministère, mais pas de l’employeur). Cette pratique a été modifiée dans la foulée d’un jugement de la CRTO voulant que les employés soient tenus de s’identifier pour permettre à l’employeur de connaître l’affaire qu’il devrait réfuter.[264] Par comparaison, la Wage and Hour Division (WHD) du ministère du Travail américain indique que sa politique consiste à protéger la vie privée du plaignant lorsqu’elle mène une enquête, sauf dans certains cas.[265]

Outre le processus de réclamation, les gens peuvent fournir des renseignements au ministère au sujet d’éventuelles violations de la LNE, et ce, de façon anonyme. Ces renseignements sont transmis aux employés du ministère pour examen et pourraient mener à une inspection proactive, bien que cela n’arrivera pas nécessairement.

Lorsqu’un employé dépose une réclamation liée aux normes d’emploi, il peut autoriser un tiers (conseiller juridique, membre de la famille ou toute autre personne) à agir en son nom relativement à la réclamation.

La majeure partie des réclamations visées par la LNE sont déposées par d’anciens employés après qu’ils ont quitté leur emploi ou se sont fait licencier.[266]

La LNE prévoit actuellement une protection étendue pour les employés qui pourraient subir des représailles de la part de leur employeur pour le motif qu’ils ont exercé leurs droits aux termes de la LNE, y compris en déposant une réclamation. Cette protection est décrite plus en détail à la section 5.5.4.2.

Le nombre de réclamations déposées dans le cadre du Programme des normes d’emploi et le nombre d’enquêtes réalisées ces dernières années sont les suivants :[267]

Programme des normes d’emploi du ministère du Travail – nombre de plaintes déposées et d’enquêtes menées (2006 à 2015)
Exercice financier Plaintes déposées Plaintes traitées

2006-07

22 620

15 995

2007-08

20 789

18 533

2008-09

23 286

21 304

2009-10

20 381

20 764

2010-11

17 094

27 637

2011-12

16 140

19 032

2012-13

15 016

12 344

2013-14

15 485

14 656

2014-15

14 872

17 453

Tel qu’on peut l’inférer de ces données, le ministère a pris des mesures spéciales à divers moments, comme en 2010-2011, pour gérer l’arriéré de plaintes.

Dans l’exposé sur les inspections figurant plus loin, nous discutons de la possibilité de recourir à une approche stratégique tant pour gérer les plaintes que pour réaliser les inspections, et cette approche pourrait avoir des répercussions sur le processus relatif aux plaintes. Cette section devrait être lue en conjonction avec la présente section.

Observations

Les syndicats et les groupes de défense des employés affirment que la crainte de représailles peut dissuader grandement les employés de faire des plaintes justifiées et qu’en raison de l’obligation d’informer l’employeur avant de déposer une plainte, il devient plus difficile de se prévaloir des droits prévus par la LNE. Ils citent le grand nombre de réclamations faites par des employés après qu’ils ont cessé de travailler pour l’employeur et y voient une preuve fondant la conclusion selon laquelle l’obligation d’informer leur employeur leur bloque l’accès à la justice.[268] Ils souhaiteraient que cette obligation soit éliminée. En plus de suggérer que l’on accroisse la protection anti-représailles (voir la section 5.5.4.2), ces groupes de défense recommandent que la LNE soit modifiée de manière à permettre au ministère de recevoir des plaintes anonymes et d’enquêter à leur sujet, et aux représentants d’employés (cliniques juridiques, syndicats, etc.) de déposer des réclamations liées à des violations présumées sans devoir nommer expressément les employés qui auraient été privés de leurs droits aux termes de la LNE.

Des employeurs vont probablement soutenir que la plupart des employeurs de taille modeste ou moyenne ne disposent pas d’une expertise en ressources humaines ou de conseillers en droit du travail accessibles, et que la majeure partie des infractions sont commises par inadvertance ou par méconnaissance des aspects techniques de la loi. Par conséquent, il est probable qu’ils préfèrent avoir l’occasion de régler tout problème directement avec leurs employés – une pratique qui est en accord avec de bonnes relations employeur-employés et qui devrait favoriser une conformité accrue ainsi qu’une meilleure sensibilisation tant de l’employeur que des employés dans un milieu dénué de confrontation.

Si des plaintes anonymes ou provenant de tiers sont expressément prévues dans la LNE, il va de soi que les employeurs seront avisés du détail de l’infraction présumée, ce qui leur permettra de gérer la situation et, le cas échéant, de régler le problème. Les faits liés à la violation présumée, y compris le nom des employés qui auraient subi des conséquences négatives, devront être communiqués aux employeurs, peu importe comment le processus de plainte est amorcé. La question de savoir si le nom du plaignant doit être fourni à l’employeur est une question distincte.

Options

  1. Maintenir le statu quo, assorti de l’obligation générale d’informer d’abord l’employeur du problème en cause tout en continuant d’appliquer les exceptions prévues dans la politique et de suivre l’approche courante consistant à accepter les renseignements anonymes qui seront évalués et qui pourraient mener à une inspection proactive.
  2. Éliminer les dispositions de la LNE qui habilitent le directeur à obliger un employé à communiquer d’abord avec son employeur avant d’être autorisé à porter plainte au ministère.
  3. Accepter les réclamations anonymes, sous réserve du principe voulant que les faits liés à la violation présumée soient obligatoirement divulgués à l’employeur par un ANE afin que ce même employeur puisse intervenir de manière éclairée.
  4. Ne pas accepter les plaintes anonymes, mais protéger la confidentialité du plaignant, sous réserve du principe voulant que les faits liés à la violation présumée soient obligatoirement divulgués à l’employeur par un ANE afin que ce même employeur puisse intervenir de manière éclairée.
  5. Permettre aux tiers de déposer des réclamations au nom d’un employé ou d’un groupe d’employés, sous réserve du principe voulant que les faits liés à la violation présumée soient obligatoirement divulgués à l’employeur par un ANE afin que ce même employeur puisse intervenir de manière éclairée.

5.5.4.2 Représailles

Contexte

La LNE actuelle offre aux employés une protection étendue contre les représailles.

La Loi interdit aux employeurs et à quiconque agit en leur nom d’intimider, de renvoyer ou de pénaliser autrement un employé ou de faire des menaces en ce sens pour le motif que l’employé a exercé, ou tenté d’exercer, ses droits aux termes de la LNE. Plus particulièrement, un employé est protégé contre toutes représailles s’il :

  • demande à l’employeur de se conformer à la Loi et au Règlement;
  • s’informe au sujet des droits que lui confère la Loi;
  • dépose une plainte auprès du ministère aux termes de la Loi;
  • exerce ou tente d’exercer un droit aux termes de la Loi;
  • fournit des renseignements à un ANE;
  • témoigne ou est sommé de témoigner dans le cadre d’une procédure aux termes de la Loi, ou est tenu d’y participer ou encore va y participer; ou
  • participe à des procédures concernant un règlement ou un projet de règlement aux termes de l’article 4 de la Loi sur les jours fériés dans le commerce de détail;
  • Il est aussi interdit aux employeurs de pénaliser un employé de quelque façon que ce soit parce qu’il :
  • est ou deviendra admissible à prendre un congé;
  • projette de prendre un congé ou en prend un aux termes de la partie XIV de la LNE; ou
  • l’employeur est ou pourrait être tenu, en raison d’une ordonnance ou d’une saisie-arrêt judiciaire, de verser à un tiers un montant qu’il doit à l’employé.

Il incombe à l’employeur de prouver qu’il n’a pas exercé de représailles contre un employé.

Les travailleurs d’affectation des APT sont protégés contre les représailles tant par l’APT et le client chez qui ils ont été affectés pour accomplir du travail.

Les employés qui croient qu’ils ont subi des représailles peuvent déposer une réclamation auprès du ministère, qui mènera une enquête.

Si un ANE détermine que des représailles ont eu lieu, il peut ordonner que l’employé soit indemnisé de tout préjudice qu’il aurait subi du fait de la contravention ou qu’il soit réintégré dans ses fonctions, ou encore que ces deux mesures soient prises.

En ce moment, le ministère ne traite pas de façon prioritaire les réclamations liées à des représailles. Il faut environ 90 jours pour que ces réclamations soient confiées à un ANE de niveau 2 pour enquête, et en moyenne, ces enquêtes durent 51 jours.

Ces dernières années, environ 12 % des réclamations[269] faisaient intervenir une allégation de représailles (il y a aussi les cas de congés autorisés, qui sont presque invariablement liés à une allégation de représailles). La plupart de ces cas sont associés à un licenciement. Environ 20 % de ces cas mènent à un constat de contravention;[270] cela dit, le pourcentage de contraventions peut être plus élevé étant donné qu’un nombre considérable de ces cas sont réglés ou abandonnés.

Selon ce que le ministère en sait, la plupart des employés qui ont été licenciés n’ont pas cherché à se faire réintégrer dans leurs fonctions.

Observations

Les groupes de défense des employés et les syndicats :

  • observent que les droits et protections prévus par la LNE sont inutiles sans une protection anti-représailles efficace;
  • sont critiques envers le système actuel d’application de la loi;
  • s’entendent, en règle générale, pour dire que le coût de représailles pour les employeurs n’a pas d’effet dissuasif marqué en ce moment.

Des groupes de défense des employés affirment que plusieurs employés ne parlent pas des problèmes liés à la LNE à leur employeur ni ne déposent de plainte pour le motif qu’ils craignent de subir des représailles en dépit des protections prévues par cette loi, et beaucoup d’entre eux travaillent donc dans des conditions qui ne répondent pas aux normes.

Des groupes de défense des employés et des syndicats sont en train de mettre au point un processus d’enquête accéléré pour les cas de représailles afin de prévenir l’accumulation de contraventions et de minimiser l’effet démobilisant des représailles sur d’autres employés. Ils affirment aussi qu’un tel processus accéléré permettrait de bien faire comprendre aux employeurs l’importance des dispositions anti-représailles de la LNE et qu’il pourrait également favoriser la réintégration d’un plus grand nombre d’employés.

Options

  1. Maintenir le statu quo.
  2. Obliger les ANE à enquêter et à rendre des décisions rapidement au sujet de réclamations liées à des représailles lorsqu’il y a eu un licenciement (et dans d’autres cas urgents comme un défaut de réintégrer un employé dans ses fonctions après un congé).
  3. Obliger la CRTO à entendre sur une base accélérée des demandes de révision de décisions concernant des représailles dans le cas d’un employé qui veut se faire réintégrer dans ses fonctions.

5.5.5 Application stratégique de la loi

L’application stratégique de la loi est de plus en plus importante quand le milieu de travail devient plus complexe et que des gouvernements ayant des ressources limitées doivent faire face aux attentes élevées du public. Dans la présente section, nous recenserons diverses stratégies d’application de la LNE.

5.5.5.1 Inspections, ressources et implications de l’évolution des milieux de travail pour les approches traditionnelles en matière d’application de la loi

Contexte

Inspections

Une « inspection » consiste en ce qui suit : un ANE se présente de façon proactive à l’établissement d’un employeur afin de s’assurer que les activités qui y ont cours sont conformes aux dispositions de certaines parties de la LNE[271]. À cette fin, l’agent doit habituellement examiner les registres de paie de l’employeur et interroger celui-ci ainsi que ses employés. Les inspections proactives visent à découvrir et à rectifier les contraventions et à rétablir ensuite la conformité de l’employeur tout en sensibilisant les parties à leurs droits et obligations. De plus, un programme efficace d’inspection proactive devrait dissuader les personnes de commettre des infractions. Des contraventions ont été observées lors de 75 à 77 % des inspections effectuées durant la période allant de l’exercice 2011-2012 à l’exercice 2013-2014, et lors de 65 % de celles réalisées en 2014-2015.[272]

Jusqu’à récemment, les ANE effectuaient soit des inspections, soit des enquêtes, mais pas les deux. La plupart accomplissent maintenant ces deux tâches.

Pour déterminer si un employeur doit être soumis à une inspection, le ministère applique divers critères. Par exemple, un employeur peut faire l’objet d’une inspection pour l’un des motifs suivants :

  • un ANE ayant mené une enquête croit qu’il y a des contraventions à l’endroit d’employés autres que le demandeur;
  • l’employeur a déjà enfreint la LNE;
  • une personne de l’extérieur (y compris des employés qui craignent peut-être de subir des représailles) ou un employé du ministère a donné un « tuyau » aux autorités;
  • l’employeur fait partie d’un secteur ciblé pour inspection.

Les responsables du Programme des normes d’emploi déterminent les objectifs sectoriels (souvent appelés « blitzes ») en fonction de ce qui suit :

  • les commentaires des groupes d’employés et d’employeurs;
  • un examen des politiques et des rapports de recherche publics;
  • l’analyse des données du Programme se rapportant au profil de contravention des secteurs;
  • les priorités du gouvernement.

Habituellement, le ministère annonce les blitzes d’avance en accord avec la théorie voulant que si les personnes d’un secteur savent que leurs activités seront scrutées, ils prendront des mesures de leur propre chef pour se conformer à la loi avant l’inspection.

Le Programme des normes d’emploi met aussi à contribution ce que l’on appelle une « vérification de la conformité », qui est un outil d’auto-évaluation en ligne qui interroge les employeurs au sujet de la mesure dans laquelle ils appliquent sept normes non monétaires.

Il y a plus de 400 000 milieux de travail en Ontario. En moyenne, environ 2 500 inspections ont été effectuées lors de chacune des dernières années. Cela signifie qu’environ seulement 0,6 % des milieux de travail font l’objet d’une inspection annuelle.

Usage optimal de ressources limitées

On s’entend généralement pour dire que l’application proactive de la loi est un mécanisme plus efficace pour assurer l’application de la LNE que de se fier à des employés pour qu’ils déposent des réclamations. Il y a longtemps que le ministère du Travail souhaite augmenter de façon continue le nombre d’inspections proactives qu’il effectue. Mais cet objectif doit être réalisé en tenant compte de la nécessité de limiter le temps d’attente pour qu’une enquête soit ouverte relativement à une réclamation. Actuellement, plus de ressources sont allouées à des mesures prises après coup qu’à des mesures proactives.

De grandes pressions sont exercées sur le ministère pour qu’il utilise ses ressources limitées efficacement et qu’il recoure de façon équilibrée à des mesures réactives (enquêtes sur des réclamations) et proactives (inspections). Le délai pour la tenue d’une enquête et le nombre d’inspections ont tous deux déjà été commentés par la vérificatrice générale de l’Ontario.[273] Les responsables du Programme réexaminent continuellement ses processus et politiques dans le but d’offrir des services plus rapides et davantage rationalisés qui permettront de confier les dossiers de réclamation et résoudre les plaintes dans de meilleurs délais, et aussi d’accroître les activités proactives.

Dans la LNE, on envisage que le ministère enquêtera au sujet de toutes les réclamations déposées, pourvu que le demandeur ait pris les mesures indiquées afin de faciliter l’enquête. Lorsqu’un demandeur n’a pas pris les mesures indiquées dans les six mois suivant le dépôt de sa réclamation, l’agent est réputé avoir refusé d’émettre une ordonnance. Le demandeur a le droit de demander à la CRTO qu’elle révise ce refus. Dans un monde où les contraintes financières sont une constante, il n’est pas possible, en raison de considérations d’ordre budgétaire, d’embaucher suffisamment d’ANE pour réaliser des enquêtes sur toutes les plaintes et les mener à bien en temps opportun tout en assurant une présence proactive à grande échelle. Par conséquent, il y a un arriéré de plaintes non réglées et n’ayant pas fait l’objet d’une enquête.

Sur une base trimestrielle, de l’exercice 2011-2012 jusqu’aux premier et deuxième trimestres de 2015-2016 :

  • le délai moyen s’étant écoulé avant qu’un dossier de plainte soit confié à un ANE de niveau 1 allait de 2 à 67 jours et s’établissait en moyenne à 35,4 jours. Durant les quatre derniers trimestres de cette période, le délai moyen était de 38 jours;
  • le délai moyen s’étant écoulé avant qu’un dossier de plainte soit confié à un ANE de niveau 2 allait de 54 à 189 jours et s’établissait en moyenne à 119,6 jours. Durant les quatre derniers trimestres de cette période, le délai moyen était de 89 jours.

Ce problème n’a pas été recensé seulement en Ontario. Aux États-Unis, en 2010, David Weil a décrit la situation comme suit :

[Traduction] Les difficultés auxquelles sont confrontés les principaux organismes du ministère du Travail des États-Unis, qui règlementent les conditions qui règnent dans les milieux de travail, sont écrasantes. Les politiques publiques sur la santé et la sécurité, la discrimination et les conditions de travail de base protègent des millions de travailleurs et doivent être mises en œuvre dans des centaines de milliers de milieux de travail disparates situés dans des milieux géographiques diversifiés. Les conditions qui ont cours dans ces milieux de travail varient énormément – même au sein d’une seule et même industrie – et les employeurs se voient souvent offrir l’occasion de dissimuler ces conditions le plus possible. Les travailleurs de plusieurs des industries où il y a le plus d’infractions sont souvent les plus réticents à déclencher des enquêtes en portant plainte en raison de leur statut d’immigrant, de la méconnaissance de leurs droits ou de craintes liées à la sécurité d’emploi. Même les lois, qui prévoient les protections pour les travailleurs que le ministère du Travail américain a le mandat de mettre en application, ont des limites dans la communauté des affaires du 21e siècle. En raison de tout ce qui précède, les organismes mandatés pour faire des inspections de milieux de travail ont des budgets limités et sollicitent leurs employés à l’excès, sans compter qu’ils doivent évoluer dans un milieu règlementaire très complexe.
Et ces difficultés transcendent la question du nombre d’enquêteurs mis à la disposition du ministère du Travail américain ou de la Wage and Hour Division (WHD), en particulier. De profonds changements survenus dans les milieux de travail, y compris l’éclatement des relations d’emploi traditionnelles, le déclin des syndicats ouvriers et l’émergence de nouvelles formes de milieux de travail, risquent de compliquer encore plus la tâche qui attend le ministère du Travail américain. De plus, comme on a des attentes envers les organismes de réglementation et qu’on leur pose aussi des exigences afin qu’ils démontrent qu’ils progressent vers l’obtention de résultats, ce qui influence la façon dont le Congrès, les organismes de responsabilisation et le public supervisent ces organismes gouvernementaux, ceux-ci sont soumis à des pressions et à une surveillance plus intenses.[274]
L’évolution des milieux de travail et ses implications pour les approches traditionnelles en matière d’application de la loi
  • Réexaminer l’approche utilisée pour enquêter au sujet de toutes les réclamations :

    Des changements fondamentaux ont eu lieu dans les milieux de travail. Le nombre d’employés représentés par des syndicats a diminué. La façon dont plusieurs entreprises organisent leurs affaires a considérablement changé étant donné que l’embauche directe d’employés est maintenant effectuée par d’autres entités, dont les sous-traitants, les agences de placement temporaire et les franchisés. On soutient qu’il y a beaucoup plus d’employés qui sont plus vulnérables, qui ont des emplois précaires et dont les droits d’emploi de base sont bafoués. Ce déni de droits et de protections se produit pour plusieurs raisons, y compris la crainte de subir des représailles, le fait que les employés ne connaissent pas leurs droits et une multitude d’autres facteurs. Quoi qu’il en soit, cette situation est exacerbée par le nombre faramineux de plaintes et par un manque de ressources à cause duquel il n’est pas possible d’enquêter en temps opportun sur toutes les plaintes.

    Cela soulève la question de savoir si les approches traditionnelles en matière d’application de la loi sont déficientes. L’Ontario serait bien avisé d’examiner diverses stratégies d’application de la loi afin d’assurer l’application de la LNE. Comme Weil l’affirme en guise de conclusion, « la fissuration implique que les politiques d’application de la loi doivent intervenir à des niveaux plus élevés des structures de l’industrie afin de changer les comportements à un niveau inférieur, là où les violations ont le plus de chances de survenir ».[275] De nouvelles stratégies d’application de la loi axées sur chaque secteur pourraient devoir être mises au point pour changer les comportements des employeurs et améliorer l’application de la loi tout en accordant la priorité aux secteurs où le degré d’inobservation est le plus élevé.

    Des programmes administratifs comme celui de l’Ontario, dans le cadre desquels des fonctionnaires du gouvernement enquêtent et rendent des décisions au sujet de réclamations, ont été créés partout au Canada. Dans d’autres territoires, comme le Royaume-Uni, il incombe aux employés de présenter leur cause à un tribunal de l’emploi. Dans le contexte de nouvelles stratégies d’application de la loi, et de l’accroissement des activités de diffusion et de sensibilisation concernant les travailleurs et visant tant les employeurs que les employés, la politique stipulant que l’on doit enquêter au sujet de chaque plainte pourrait être modifiée de manière à ce que tel ne soit pas le cas. Cela n’implique pas qu’aucun recours ne devrait être offert aux gens qui ont des plaintes à formuler, ni que les plaintes individuelles ne contribueraient pas de façon importante à aider le ministère à prévoir des inspections proactives ciblées. Cela peut signifier que certains plaignants seraient contraints de déposer des réclamations :

    • devant la Cour des petites créances ou, si la CRTO assure une présence à plus grande échelle pour les affaires visées par la LNE (voir plus loin) :
    • directement auprès de la CRTO;
    • dans le cadre d’un certain autre processus simplifié de règlement accéléré des différends aux fins duquel soit aucune enquête n’est menée, soit un processus d’enquête moins onéreux est mis en œuvre.
  • Se concentrer sur les « structures supérieures de l’industrie » et d’autres stratégies :

    Tout changement de politique ne permettant pas d’enquêter au sujet de toutes les plaintes devra s’accompagner de nouvelles stratégies d’application de la loi. David Weil et d’autres ont soutenu que des changements dans la structure de l’économie et dans la complexité des relations d’emplois, jumelés au déclin de la syndicalisation, impliquent que l’approche traditionnelle fondée sur les plaintes est de moins en moins efficace en ce qui concerne l’application de la loi. Weil présente les choses comme suit :[276]

    La relation d’emploi dans plusieurs des secteurs où l’on retrouve de fortes concentrations de travailleurs vulnérables est devenue compliquée étant donné que de grandes entreprises s’en remettent maintenant, pour ce qui est de l’embauche directe de travailleurs, à d’autres entités commerciales qui fonctionnent souvent dans des conditions extrêmement concurrentielles. Cette « fissuration » ou ce craquèlement de l’emploi motive encore plus les employeurs aux échelons inférieurs de l’industrie à violer les politiques relatives au milieu de travail, y compris la FLSA américaine. La fissuration implique que les politiques d’application de la loi doivent intervenir à des niveaux plus élevés des structures de l’industrie afin de changer les comportements à un niveau inférieur, là où les violations ont le plus de chances de survenir.

Weil recommande de concevoir des stratégies d’application de la loi sectorielles, dont l’un des objectifs principaux – cela valant pour toutes les stratégies du genre – est de prévenir les violations avant qu’elles ne surviennent. À cette fin, il faut analyser et comprendre la structure des industries pour découvrir pourquoi il y a des niveaux d’inobservation plus élevés dans certaines industries, et pour contribuer à l’établissement de stratégies éclairées conçues pour améliorer l’application de la loi. Weil estime que la compréhension des relations associées à la chaîne d’approvisionnement, du franchisage et d’autres structures industrielles constitue une première étape essentielle du processus d’élaboration et de mise en œuvre de stratégies d’application de la loi efficaces.

Une telle approche permettrait de se concentrer sur les structures supérieures des industries – le sommet de la chaîne d’approvisionnement, par exemple – où des décisions sont prises qui influencent l’application de la loi par les entités se trouvant aux niveaux inférieurs de la chaîne. Weil laisse entendre que l’éducation, la persuasion ainsi que l’utilisation d’autres outils de réglementation (comme des dispositions relatives aux articles interdits et d’autres pénalités) peuvent constituer le fondement d’ententes qui influenceront tous les employeurs qui font partie de la chaîne d’approvisionnement. Le recours stratégique à des enquêtes proactives, au niveau géographique ou des industries, est aussi reconnu comme une composante essentielle de toute stratégie globale visant à favoriser l’amélioration de l’application de la loi. Les plaintes provenant de travailleurs individuels (ou le silence de ces derniers) devraient être prises en considération pour établir des priorités en ce qui a trait aux initiatives stratégiques en matière d’application de la loi. Il pourra être nécessaire, à cette fin, de créer des procédures de dépôt de plaintes spéciales pour les employés des secteurs ou industries ciblés, afin d’obtenir des renseignements sur le degré d’application de la loi et de tirer parti ensuite des enquêtes sur les plaintes de manière plus stratégique. Enfin, Weil met l’accent sur la viabilité du processus d’application de la loi et sur l’importance de changer les comportements des employeurs de façon continue en combinant les initiatives des États en matière d’application de la loi avec la surveillance exercée par le secteur privé.

Compte tenu des similitudes entre les changements structurels dans l’économie américaine et ceux qu’a subis l’économie ontarienne, l’approche stratégique de M. Weil, qui détient un Ph. D., mérite qu’on s’y arrête sérieusement.

Observations

Les groupes de défense des employés et des travailleurs ont affirmé qu’ils étaient tout à fait en faveur des inspections proactives. Leurs recommandations mettaient l’accent sur l’accroissement de la portée des inspections ciblées. Certains ont soutenu que le ministère ne devrait pas transmettre de préavis relatif à une inspection aux membres d’une industrie donnée, car cela permet aux membres d’autres industries de savoir qu’ils ne feront pas l’objet d’une inspection, en plus de miner l’efficacité des inspections effectuées au sein de l’industrie ciblée.

Plus expressément, il a été recommandé que le ministère :

  • inspecte le milieu de travail de tous les employeurs ayant été impliqués dans une enquête liée à une réclamation parce qu’ils avaient enfreint la Loi;
  • collabore avec les organismes fédéraux pour faire le mappage des secteurs où il y a beaucoup ou de plus en plus d’employeurs qui classifient faussement ou erronément les employés en tant qu’entrepreneurs indépendants; mette l’accent sur l’inspection de ces secteurs et mandate des agents pour qu’ils examinent la question de la classification inappropriée des postes dans le cadre des inspections;
  • consacre l’essentiel des ressources en inspection proactive aux milieux de travail où l’on retrouve des travailleurs migrants et d’autres travailleurs vulnérables détenant un emploi précaire;
  • embauche plus d’agents pour accroître la capacité d’effectuer des inspections proactives ou cesse graduellement de recourir au processus d’application de la loi fondée sur les plaintes, et alloue plus de ressources aux initiatives en matière d’application proactive de la loi (y compris les vérifications et les inspections ponctuelles).

Certains groupes d’employeurs se sont prononcés en faveur de l’application efficace de la LNE. En règle générale, ils ont affirmé qu’il était souhaitable de fournir de la formation et de l’aide aux employeurs qui veulent se conformer à la loi et de cibler ceux qui y contreviennent délibérément. L’application cohérente de la LNE favorise l’établissement d’un milieu concurrentiel où les règles du jeu sont les mêmes pour tous. Plus précisément, ils ont recommandé au ministère de faire ce qui suit :

  • inspecter d’abord les milieux de travail des employeurs ayant déjà commis plusieurs infractions;
  • faciliter la mise en œuvre d’une approche plus cohérente par les agents;
  • se servir du processus d’inspection pour sensibiliser les employeurs.

Options

  1. Maintenir le statu quo.
  2. Inspecter d’abord les milieux de travail où il y a des problèmes de « classification inappropriée des postes » et examiner cette question dans le cadre de l’inspection.
  3. Multiplier les inspections dans les milieux de travail où l’on retrouve des travailleurs migrants et d’autres travailleurs vulnérables détenant un emploi précaire.
  4. Cesser de transmettre des préavis relatifs aux blitzes d’inspections ciblés.
  5. Adopter des systèmes qui priorisent les plaintes et assurent la réalisation d’enquêtes en conséquence.
  6. Adopter d’autres options pour accélérer les processus d’enquête et de règlement des plaintes.
  7. Mettre au point d’autres options d’application stratégique de la loi.

5.5.5.2 Recours au processus de règlement

Contexte

La Loi habilite les parties à régler leurs différends relatifs à la LNE dans plusieurs cas.[277]

Les processus de règlement peuvent être encadrés par des ANE ou les parties peuvent régler l’affaire en cause elles-mêmes et en informer l’ANE. Si l’employé et l’employeur se conforment aux modalités du règlement, celui-ci devient exécutoire, toute plainte déposée est réputée avoir été retirée et toute ordonnance rendue par un ANE à l’égard de la contravention, réelle ou présumée, devient nulle (sauf s’il s’agit d’une ordonnance de conformité).[278]

Les agents des relations de travail (ART) de la CRTO tentent de traiter les demandes de révision d’une décision rendue par un agent. Environ 80 % des révisions effectuées aux termes de la LNE mènent à un règlement. Lorsque la révision est entreprise par l’employeur, on nous a dit que les employés acceptaient souvent un montant inférieur à celui indiqué dans l’ordonnance de l’ANE.

Le MFO, en tant qu’agent de recouvrement désigné pour les ordonnances et les avis auxquels on n’a pas donné suite, est autorisé à conclure un règlement avec le créancier, mais seulement avec l’accord de l’employé. Si le règlement porte sur un montant équivalent à moins de 75 % de la somme à laquelle l’employé a droit, l’approbation du directeur des normes d’emploi doit être obtenue.

Les travaux des chercheurs universitaires donnent à penser que la vulnérabilité des employés leur fait accepter des montants diminués lorsqu’ils négocient des règlements aux termes de la LNE.[279]

Observations

L’une des critiques que nous avons entendues fréquemment se rapporte au processus de règlement de la CRTO. La CRTO recourt à un ensemble de médiateurs professionnels – des ART – qui sont mandatés pour aider les parties à régler des différends avant l’audience. La réussite de ce processus de règlement est très importante pour le bon fonctionnement du tribunal, puisqu’un taux de règlement élevé est essentiel pour un système d’arbitrage. Si aucun règlement n’était conclu, il y aurait trop de cas qui s’étireraient pendant trop longtemps et cela exercerait des pressions excessives sur des ressources d’arbitrage déjà trop sollicitées. Sans la possibilité d’un règlement, tout processus judiciaire prend plus de temps et est plus coûteux pour les parties et pour la société dans son ensemble.

Dans les cas concernant les relations de travail, les agents de la Commission qui sont responsables de la médiation interagissent surtout avec des parties averties et des conseillers juridiques afin de contribuer à la conclusion de règlements. Mais dans les cas concernant la LNE, ils ont souvent affaire à des plaignants et des intimés non avertis et non représentés. Parmi les problèmes courants cités, il y a le fait que les plaignants sont souvent très insatisfaits du processus de règlement. Ils se sentent parfois dépassés, indûment influencés et ils ont même l’impression, dans plusieurs cas, qu’on les pousse à accepter un règlement qu’ils jugent inapproprié. Nous ne sommes pas surpris de ces réactions. Un processus de règlement n’est jamais facile à réaliser. Il exige une réflexion honnête sur le bien-fondé du cas et un choix éclairé entre les options offertes. C’est un processus particulièrement difficile lorsqu’on ne se fait pas représenter et que l’on n’a pas obtenu de conseils au préalable. L’une des plus importantes compétences que possèdent les avocats et les parajuristes et dont profitent les clients dans le cadre du processus judiciaire est leur capacité à aider ces mêmes clients à évaluer les points forts de leur cas et à négocier un résultat approprié. Si plus de plaignants se faisaient représenter aux fins du processus de règlement, il y aurait quand même encore un certain niveau d’insatisfaction – comme cela est habituellement le cas – mais en tant que société, nous pourrions nous attendre à ce que dans l’ensemble, toutes les parties jugeraient que c’est un processus amélioré.

Nous avons entendu dire que les employés compromettent souvent le dénouement d’une réclamation même lorsqu’il semble exister des preuves concluantes démontrant qu’ils ont droit à un montant plus élevé. Des syndicats et des groupes de défense des employés soutiennent que la probabilité qu’un règlement soit conclu devient un incitatif pervers qui pousse les gens à enfreindre les normes minimums, étant donné que les employeurs fautifs qui reçoivent une plainte valable sont souvent en mesure de régler la réclamation à un coût moindre que celui lié à la prise de mesures d’application de la loi.

Les employeurs n’ont pas fait d’observations à ce sujet. Il se peut que certains employeurs, particulièrement ceux de taille modeste, s’inquiètent du détournement de ressources au profit d’un procès lorsque la capacité des parties à régler une affaire est grandement compromise. Il est probable qu’ils mentionneront que le temps, les coûts et le risque associés à un procès incitent les parties à considérer qu’il est préférable de conclure un règlement. Les raisons pour lesquelles un employé ou un employeur pourrait préférer obtenir un règlement en temps opportun sont nombreuses. Il arrive parfois que les faits soient contestés, que la crédibilité d’une personne soit remise en cause ou que l’application de la loi aux faits établis soit contestée. Il serait coûteux et inefficace d’interdire la conclusion d’un règlement en pareil cas. Il va sans dire que les employeurs jugeront probablement qu’un règlement représente une façon intelligente et efficace de régler un différend, et que cette solution devrait être offerte aux parties.

Options

  1. Maintenir le statu quo.
  2. En plus de l’exigence actuelle voulant que tous les règlements soient obligatoirement mis par écrit, prévoir qu’ils doivent être ensuite validés par l’employé pour être exécutoires. Par exemple, prévoir qu’un règlement est exécutoire seulement si, dans un délai établi après la conclusion du règlement, l’employé confirme par écrit qu’il est disposé à accepter les modalités convenues et qu’il a eu l’occasion d’obtenir l’avis d’un conseiller indépendant.
  3. Mobiliser plus de conseilleurs juridiques ou de parajuristes pour qu’ils aident les employés à participer à une procédure de règlement devant la CRTO, comme énoncé plus loin à la section 5.5.6.

5.5.5.3 Recours et pénalités

Contexte

Les mécanismes d’application de la loi qui favorisent la conformité, dissuadent les contrevenants éventuels et prévoient un dédommagement approprié et rapide pour les employés dont les droits ont été violés aux termes de la LNE sont un élément essentiel d’une stratégie d’application de la loi efficace.

Des milliers de plaintes sont déposées auprès du ministère du Travail pour des violations de la LNE tous les ans. Environ 70 % des plaintes évaluées ont mené à la confirmation de violations de la LNE.[280]

La Loi prévoit le recours à ces outils pour les employeurs[281] fautifs :

Outils d’application de la loi utilisés lorsqu’un employé a enfreint la Loi de 2000 sur les normes d’emploi
Outil Utilité première Détails

« Application volontaire de la loi »

Dédommagement

L’employeur verse à l’employé le montant qui était dû sans qu’une ordonnance soit émise.

Grâce au principe de l’application volontaire de la loi (plutôt que le recours à une ordonnance), l’employé peut recevoir de l’argent plus tôt et l’employeur renonce à son droit de faire une demande de révision de la décision.

Environ la moitié des réclamations auxquelles se rapporte une contravention ont été réglées par l’entremise d’un processus d’application volontaire de la loi.

Ordonnance de versement de salaire (ou de frais)

Dédommagement

Le ministère ordonne à l’employeur de verser à l’employé le montant qui lui était dû, et de payer au gouvernement des frais administratifs équivalant à 10 % du montant dû (ou 100 $, selon le plus élevé de ces deux montants).

Ordonnance de versement d'une indemnité

Dédommagement

Offerte seulement pour certains types de contraventions (se rapportant à des représailles, des congés autorisés, etc.).

Le ministère ordonne à l’employeur d’indemniser financièrement l’employé (en lui versant des dommages-intérêts pour le salaire qu’il aurait gagné, la valeur de l’emploi perdu, les douleurs et les souffrances émotionnelles et d’autres dommages-intérêts raisonnables et prévisibles), et de payer au gouvernement des frais administratifs équivalant à 10 % du montant dû (ou 100 $, selon le plus élevé de ces deux montants).

Ordonnance de réintégration

Dédommagement

Offerte seulement pour certains types de contraventions (se rapportant à des représailles, des congés autorisés, etc.) lorsque l’employé s’est fait licencier.

Le ministère ordonne à l’employeur de réintégrer l’employé dans ses fonctions.

Ordonnance de versement de salaire destinée à un administrateur d'entreprise

Dédommagement

Le ministère ordonne à un ou des administrateurs d’une entreprise de verser à l’employé une partie du salaire impayé (jusqu’à six mois de salaire et l’indemnité de vacances pour une période maximum de 12 mois, mais pas d’indemnités de licenciement ou de cessation d’emploi).

Ordonnance de conformité

Rétablissement de la conformité

Le ministère ordonne à l’employeur de prendre ou de s’abstenir de prendre certaines mesures pour se conformer à la Loi. (L’ordonnance ne peut prévoir le versement obligatoire d’un montant d’argent.)

Cet outil peut être utilisé pour les contraventions de nature monétaire et non monétaire.

Avis de contravention

Pénalité et dissuasion

Le ministère ordonne à l’employeur de verser une pénalité administrative pécuniaire, allant d’un montant fixe de 250 $ jusqu’à 1 000 $ par employé ayant souffert de la contravention.[282] La pénalité est versée au gouvernement.

Les employeurs ne sont pas tenus de mettre en fiducie le montant indiqué sur l’avis de contravention avant de demander que cet avis soit révisé par la CRTO.

Lors de la révision, le directeur des normes d’emploi a le devoir d’établir, selon la prépondérance des probabilités, qu’une contravention a eu lieu; la CRTO considère habituellement qu’une preuve documentaire est insuffisante et exige que l’agent ayant émis l’avis comparaisse à l’audience. En raison, premièrement, des coûts que cela implique, la politique du Programme des normes d’emploi veut que les agents émettent si possible des « constats d’infraction » aux termes de la LIP plutôt qu’un avis de contravention.

En 2014-2015, 65 avis de contravention ont été émis dans le cadre d’une enquête relative à une réclamation et 34 dans le contexte d’une inspection.[283]

Poursuite visée par la Loi sur les infractions provinciales – Partie I

Pénalité et dissuasion

Poursuite pour violation de la LNE.

Les ANE tiennent compte des facteurs suivants lorsqu’ils doivent déterminer s’il y a lieu d’engager une poursuite aux termes de la partie I de la LIP : la gravité de l’infraction, la question de savoir si la personne visée a déjà enfreint la loi, toutes circonstances atténuantes (dédommagement complet, en temps opportun, des employés qui ont souffert de la contravention, par exemple), et la question de savoir si des mesures peuvent être prises pour prévenir efficacement tout manquement futur.

En règle générale, les poursuites visées par la partie I sont mises en œuvre pour les auteurs d’une première infraction jugée moins grave. Aux fins de ce processus de poursuite, on commence par signifier au défendeur soit un avis d’infraction (ou « constat d’infraction »), soit une sommation dans les 30 jours suivant l’infraction présumée. Même si une sommation peut entraîner une amende de 1 000 $, la pratique associée au Programme des normes d’emploi veut que l’on procède dans la plupart des cas au moyen d’un constat d’infraction pouvant mener à l’imposition d’une amende de 360 $.

En 2014-2015, 340 constats d’infraction ont été émis.[284]

Poursuite visée par la Loi sur les infractions provinciales – Partie III

Pénalité et dissuasion

Poursuite pour violation de la LNE.

Cette procédure sert à poursuivre les administrateurs d’entreprises ayant commis des infractions graves et les récidivistes, ou si la partie I ne produit pas un effet dissuasif suffisant.

Commence par une dénonciation. Nécessite une comparution. Une condamnation est assortie d’une amende maximum de 100 000 $ pour une première infraction dans le cas d’une entreprise, de 250 000 $ pour une deuxième infraction et de 500 000 $ pour une troisième infraction ou une infraction subséquente, ou d’une amende maximum de 50 000 $ et d’une peine d’emprisonnement maximum de 12 mois dans le cas d’un particulier.

Peu importe qu’une contravention soit détectée ou non, l’ANE peut obliger un employeur à afficher dans son milieu de travail tout avis que cet ANE juge approprié ou tout rapport concernant les résultats d’une enquête ou d’une inspection. En pratique, les ANE ordonnent à des employeurs d’afficher des documents seulement dans le contexte d’une inspection et non d’une réclamation.

Le ministère publie le nom de quiconque est reconnu coupable, aux termes de la LIP, d’avoir enfreint la LNE sur son site Web.

Malgré le taux élevé de violations de la LNE confirmées, on décerne relativement peu de pénalités, comme révélé par les chiffres figurant dans le tableau qui précède.

Il arrive parfois que des employeurs fassent les paiements légaux dus à un employé après le dépôt d’une réclamation et que l’employé retire celle-ci, ce qui amène le ministère à fermer le dossier sans tenir d’enquête. Si aucun constat de violation de la Loi n’est établi à l’encontre de l’employeur, les outils de l’application de la loi ne peuvent être utilisés. De même, si les parties concluent un règlement exécutoire, la réclamation est réputée avoir été retirée et toute ordonnance prononcée à l’égard de la contravention, réelle ou présumée, devient de ce fait nulle et sans effet. Environ 14 % des réclamations ont été réglées pour l’exercice 2014-2015. La conclusion d’un règlement ne met pas fin à une poursuite.

En sus de ce qui précède, la LNE prévoit que le directeur des normes d’emploi peut, avec l’approbation du ministre du Travail, fixer le taux d’intérêt et le mode de calcul des intérêts pour l’application de la Loi[285], et décrire les cas dans lesquels de l’intérêt peut être exigible lorsqu’un ANE émet une ordonnance de versement provenant du directeur, lorsque la CRTO prononce, modifie ou confirme une ordonnance et lorsqu’une somme est payée à même le fonds en fiducie du ministère.[286] (Aucune disposition ne traite de l’intérêt attribué par des ANE à l’encontre d’employeurs.) Jusqu’à maintenant, le directeur n’a pas déterminé ces modalités. Il s’ensuit qu’aucun intérêt n’est exigible dans tout cas relativement auquel la Loi mentionne de l’intérêt.

Il arrive rarement qu’une poursuite soit déposée aux termes de la partie III. Lorsqu’une telle poursuite est entreprise, c’est habituellement pour un manquement à l’obligation de se conformer à une ordonnance de versement.

Observations

Les employeurs ne se sont guère prononcés sur la question de savoir comment les recours ou les pénalités pourraient être modifiés. Cela dit, il appert que ces mêmes employeurs reconnaissent généralement les avantages liés à l’application adéquate de la loi et à un degré de conformité accru. Certains sont en faveur de l’imposition de pénalités plus élevées aux personnes qui enfreignent délibérément la LNE. D’autres ont recommandé que des mises en garde soient transmises aux auteurs d’une première infraction qui n’ont pas enfreint la Loi de façon intentionnelle. Ce sujet a été traité en profondeur dans les observations d’autres parties intéressées.

De nombreuses observations provenant de groupes de défense des employés et des travailleurs portent, essentiellement, sur le fait que les recours prévus actuellement par la LNE sont inadéquats quand vient le moment de protéger les travailleurs de l’Ontario sur un marché du travail précaire et de plus en plus turbulent et que cette faiblesse des normes légales est amplifiée par la mauvaise application constante des normes d’emploi déjà en vigueur.

On a affirmé, par exemple, qu’actuellement, les recours, la valeur monétaire des pénalités et les procédures du Programme des normes d’emploi :

(...) créent un incitatif pervers qui motive les employeurs à contrevenir aux normes minimums applicables à leurs travailleurs. D’un point de vue lucratif, il est plus rentable pour les employeurs de retenir ou de ne pas verser la rémunération minimum accordée aux travailleurs aux termes de la LNE, et si l’employé qui a porté plainte a gain de cause, l’employeur sera potentiellement en mesure de rembourser la créance due au travailleur lésé à raison de quelques sous pour chaque dollar réclamé et le montant de ce règlement pourrait être inférieur à la norme minimum établie par le législateur.

Des syndicats et des groupes de défense des employés ont soutenu que les pénalités pour inobservation de la loi devraient être augmentées afin de dissuader les employeurs d’enfreindre délibérément les normes minimums prévues par la LNE.

Options

  1. Maintenir le statu quo.
  2. Engager plus souvent des poursuites visées par la partie III aux termes de la LIP, particulièrement dans le cas des récidivistes ou des contrevenants ayant agi délibérément, et lorsqu’un montant fixé par ordonnance n’a pas été payé.
  3. Augmenter la fréquence d’utilisation des avis de contravention dans le cadre du Programme des normes d’emploi. Ces objectifs pourraient être atteints si l’on :
    1. obligeait les employeurs à verser en fiducie un montant égal à la pénalité administrative pécuniaire afin que l’avis de contravention soit révisé par la CRTO;
    2. supprimait les dispositions relatives à l’« inversion du fardeau de la preuve » qui s’appliquent au directeur des normes d’emploi lorsqu’un avis de contravention est révisé par la CRTO.
  4. Obliger les employeurs à verser une pénalité financière à titre de dommages-intérêts prédéterminés à l’employé dont les droits ont été violés, dans le but de compenser les coûts engagés en raison du défaut de paiement (soit les coûts d’emprunt), le tout à raison d’un montant établi ou d’un montant équivalant au salaire impayé ou au double de ce salaire, ou d’un montant fixe pour les contraventions non monétaires.
  5. Augmenter le montant en dollars exigé dans les avis de contravention.
  6. Augmenter les frais administratifs exigibles lorsqu’une ordonnance de dédommagement est prononcée, afin d’inclure le coût des enquêtes et des inspections.
  7. Tirer parti du pouvoir des agents pour obliger les employeurs à afficher des avis dans leur milieu de travail lorsque des contraventions sont découvertes dans le cadre d’enquêtes relatives à des réclamations.

Intérêts

  1. Demander au directeur des normes d’emploi de fixer des taux d’intérêt en vertu du pouvoir correspondant que lui confère le paragraphe 88(5) de manière à ce que de l’intérêt puisse être accordé dans les cas pour lesquels cela est permis actuellement.
  2. Modifier la Loi de manière à ce qu’il soit possible d’obliger les employeurs à verser de l’intérêt sur un salaire impayé.

Autres options (voir plus loin)

  1. Obliger les employeurs à être en règle aux termes de la LNE pour pouvoir obtenir des contrats d’approvisionnement du gouvernement.
  2. Habiliter la CRTO à imposer des pénalités administratives pécuniaires.

Comme la conformité est un important objectif d’intérêt public, on a suggéré que les employeurs qui ont déjà enfreint la LNE soient privés de la capacité de présenter des soumissions pour obtenir des contrats du gouvernement. On soutient qu’une telle politique permettrait de s’assurer que les employeurs ne seront pas « récompensés » et que les soumissionnaires ne tiennent pas compte de leur intention de contrevenir à la loi lorsqu’ils établiront leurs estimations de coûts. On a peu discuté de cette option. Est-ce que des dossiers d’inobservation de la loi périmés devraient toujours avoir pour effet de disqualifier l’employeur? Est-ce qu’un employeur fautif qui a commis une infraction par inadvertance et qui a rapidement remédié à la situation devrait être disqualifié? Il y a peut-être plusieurs questions qui devraient être soigneusement examinées avant de recommander une politique à ce sujet. Nous invitons fortement les parties intéressées à nous faire des commentaires sur cette question.

Compte tenu de certaines des observations reçues, il y a eu des discussions sur la question de savoir s’il serait indiqué d’habiliter la CRTO à imposer des pénalités administratives d’un montant élevé à des employeurs fautifs. Cela s’ajouterait à d’autres pouvoirs de réparation, dont celui de rendre des ordonnances afin d’indemniser des employés lorsqu’il a été démontré que des violations ont eu lieu, et d’émettre des ordonnances de conformité de manière prospective.

Si l’on attribuait cette compétence à la CRTO, cela lui donnerait l’occasion, entre autres, d’établir au fil du temps une jurisprudence cohérente et de préciser les cas dans lesquels une pénalité administrative pécuniaire pourrait être décernée à une partie fautive ainsi que d’autres recours qui serviraient à mettre fin à la contravention. Cela permettrait non seulement d’assurer l’élaboration réfléchie et précise d’une jurisprudence par le tribunal doté de l’expertise pertinente, mais aussi d’imposer, dans les cas appropriés, des pénalités administratives pécuniaires qui auraient un effet dissuasif marqué sur tous les employeurs et d’établir une pénalité qui s’appliquerait à un employeur fautif en particulier.

Il ne peut pas être prudent ni indiqué d’attribuer à la CRTO la compétence pour imposer des pénalités administratives pécuniaires dans le cadre d’un litige entre deux parties privées. L’imposition d’une pénalité administrative pécuniaire serait ensuite perçue comme le résultat que l’État devrait obtenir à l’issue de son intervention réalisée dans l’intérêt du public. Par conséquent, nous sommes en train d’examiner un modèle en vertu duquel un processus de plainte pourrait être amorcé directement par le ministère du Travail ou par le MPG à l’encontre d’un intimé désigné lorsqu’une pénalité administrative pécuniaire est l’un des recours demandés. Le titulaire d’une certaine charge, peut-être un directeur de l’application de la loi, aurait la responsabilité de déterminer à quel moment il convient d’amorcer un processus servant à réclamer une pénalité administrative pécuniaire et de s’occuper de ces cas à titre de demandeur aux fins des procédures.

Comme des milliers de contraventions sont recensées tous les ans, il ne serait pas pratique pour un directeur de l’application de la loi de devoir traiter chaque plainte qui semble être fondée. Si un directeur de l’application de la loi se voyait accorder le pouvoir de traiter des cas et d’en renvoyer directement à la CRTO, il pourrait se borner à accepter les cas pour lesquels il a déterminé, après avoir reçu l’avis du directeur des normes d’emploi, qu’il servirait l’intérêt du public en obtenant un résultat qui reflèterait davantage la gravité de l’infraction présumée, ce qui pourrait être le cas lorsque, par exemple, après la tenue d’une enquête :

  • il appert qu’il y a des motifs raisonnables et probables de croire que de graves représailles ont eu lieu;
  • dans tout autre cas où le directeur de l’application de la loi détermine qu’il est indiqué de renvoyer le cas directement à la CRTO (lorsque, par exemple, de multiples violations ont été révélées dans le cadre d’une enquête menée par un ANE ou d’une inspection ou d’une vérification, ou encore lorsque l’employeur a été reconnu coupable d’avoir déjà enfreint la LNE à quelques reprises).

Un employeur ou un autre intimé connaîtrait d’avance les risques potentiels liés à un processus de plainte amorcé par le ministère. Si le directeur de l’application de la loi devait demander l’imposition d’une pénalité administrative financière, au lieu d’un règlement pour les plaignants ou les employés dont les droits ont été lésés, l’intimé serait mis au courant non seulement des détails concernant les violations alléguées, mais aussi du montant de la pénalité administrative demandée par le directeur. Lors de toute audience, le fardeau de la preuve reviendrait au ministère.

Le processus actuel est axé sur les plaintes et il met en cause deux parties, pour l’essentiel, à savoir le plaignant et un intimé (soit l’employeur, soit un administrateur d’entreprise). Hormis certaines exceptions, les parties sont donc en mesure de résoudre leur propre litige. La conclusion d’un règlement concernant un ou plusieurs employés ne devrait pas empêcher le directeur de traiter un cas et de le renvoyer à la CRTO dans le but d’obtenir une pénalité administrative pécuniaire ou une indemnité pour les employés n’ayant pas conclu de règlement et à l’égard desquels aucune plainte n’a été déposée; il pourrait, par exemple, demander une indemnité pour d’autres personnes si des violations sont découvertes dans le cadre d’une inspection ou d’une enquête relative à une réclamation individuelle. Dans le cadre d’un processus par lequel le directeur de l’application de la loi a décidé de traiter ou de déposer une plainte, l’employé demandeur n’aurait pas la responsabilité de préparer le dossier relatif au cas ou de soumettre ce cas à une audience devant la CRTO. Il incomberait au directeur de s’occuper du cas.

Un processus de plainte amorcé par le directeur de l’application de la loi n’impliquerait pas – et ne devrait pas impliquer – que le directeur et l’employeur ne pourraient pas s’entendre sur un règlement quant à la question du recours pour les personnes touchées et de la pénalité administrative, sous réserve de l’approbation éventuelle de la CRTO pour ce qui est de cette pénalité. Le directeur sera en meilleure posture pour juger des forces et des faiblesses d’un dossier, pour évaluer comment mieux servir l’intérêt public et pour tenir compte des positions et des droits des employés touchés, autant de choses que le directeur de l’application de la loi prendra forcément en considération avant de décider de régler le dossier ou non et d’établir les conditions, le cas échéant, de ce règlement. On présumerait – en principe – que l’avocat qui agit au nom du directeur de l’application de la loi ferait de son mieux pour s’assurer que les demandeurs ont reçu ce qu’ils auraient dû recevoir si la LNE avait été appliquée et interprétée correctement.

Habiliter la CRTO à imposer des pénalités monétaires pour violation des lois sur les normes d’emploi aurait pour effet non seulement de mettre en relief les objectifs d’intérêt public en matière de conformité, mais aussi de dissuader les parties intimées et d’autres parties de se livrer dans le futur à des comportements proscrits par la LNE.

D’autres tribunaux ont le pouvoir légal d’imposer des pénalités administratives pécuniaires. Si, de l’avis de la Commission des valeurs mobilières, une telle mesure sert l’intérêt public, ladite Commission peut, si une personne ou une entreprise n’a pas respecté le droit ontarien des valeurs mobilières, délivrer une ordonnance enjoignant à la personne ou à l’entreprise de payer une pénalité administrative d’au plus un million de dollars pour chaque manquement (voir le point 9 du paragraphe 127(1) de la Loi sur les valeurs mobilières). La Commission des valeurs mobilières a aussi compétence, dans les cas appropriés et après avoir tenu une audience, pour ordonner à une partie intimée d’assumer le coût de l’enquête et les coûts engagés par la Commission aux fins de l’audience.

La Loi sur les valeurs mobilières prévoit, enfin, que le revenu tiré de l’exercice d’un pouvoir conféré ou d’une obligation imposée à la Commission ne doit pas être versé dans le Trésor, mais qu’il peut être utilisé à diverses fins, dont les suivantes : la Commission peut s’en servir pour éduquer les investisseurs ou pour favoriser ou enrichir autrement les connaissances des gens et les renseignements dont ils disposent en ce qui concerne le fonctionnement du secteur des valeurs mobilières et des marchés financiers. Dans Rowan v. Ontario (Securities Commission, 110 O.R. (3d) 492, 350 D.L.R. (4th) 157), au paragraphe 52, la Cour d’appel souscrit à l’affirmation suivante de la Commission :

Afin de réaliser l’objectif réglementaire légitime consistant à dissuader les autres de se conduire de manière illégale, la Commission doit pouvoir décerner des pénalités proportionnelles. La pénalité administrative constitue une confirmation juridique appropriée de la nécessité d’imposer des pénalités dont le montant dépasse « les coûts engagés pour exploiter l’entreprise ». Dans le contexte de la réglementation actuelle sur les valeurs mobilières et des marchés de capitaux, une pénalité administrative de 1 000 000 $ n’est pas, de prime abord, punitive.

Cette affirmation interpellera peut-être d’autres personnes qui tentent de créer un milieu de travail dans lequel la conformité est la norme et l’inobservation de la loi, l’exception. Malheureusement, l’inobservation de la LNE a des conséquences néfastes à l’heure actuelle pour des milliers d’Ontariens et représente un grave problème de société. Habiliter la CRTO à imposer des pénalités monétaires produirait peut-être l’effet souhaité et constituerait, comme la Commission des valeurs mobilières l’a dit, « une confirmation juridique appropriée de la nécessité d’imposer des pénalités dont le montant dépasse “les coûts engagés pour exploiter l’entreprise” ».

Si on accordait à la CRTO une compétence élargie lui permettant d’imposer des pénalités financières significatives allant jusqu’à 100 000 $ par infraction, il y aurait aussi lieu de considérer la possibilité de lui attribuer le pouvoir d’ordonner à un intimé ayant perdu sa cause de rembourser les frais engagés par le directeur de l’application de la loi aux fins de son enquête et de l’audience. Aussi, il serait prudent de songer à stipuler que les revenus générés par l’exercice d’un pouvoir conféré ou d’une obligation imposée à la CRTO ne sont pas versés au Trésor, mais peuvent servir à diverses fins, dont les suivantes :

  • payer tout montant lié à une ordonnance non exécutée visant l’intimé;
  • verser tout salaire impayé à tout autre employé de l’intimé qui n’a pas reçu ce à quoi il avait droit aux termes de la LNE;
  • sensibiliser les employés et employeurs aux droits et obligations que leur confère la LNE;
  • financer du soutien juridique et autre pour les employés qui veulent déposer des plaintes, y compris les coûts pour se faire représenter devant la CRTO;
  • se servir des revenus générés par les amendes et les pénalités pour contribuer au financement des opérations accrues d’application de la loi.

5.5.6 Demandes de révision

Contexte

Les employeurs, administrateurs d’entreprises et employés qui veulent contester une ordonnance émise par un ANE ou le refus d’émettre une ordonnance sont, dans la plupart des cas, habilités à faire une demande de révision de l’ordonnance en cause par la CRTO.

Cette demande doit être transmise par écrit à la CRTO dans les 30 jours suivant le jour où l’ordonnance, ou l’avis de refus d’émettre une ordonnance a été signifié à la partie qui désire faire une demande de révision. La CRTO a compétence pour proroger le délai applicable au dépôt d’une demande de révision, si elle juge qu’il serait indiqué de le faire.

Dans le cas d’une ordonnance visant un employeur, ce dernier doit d’abord payer le montant dû tel que déterminé par l’ANE, plus les frais administratifs, au directeur des normes d’emploi, le tout en fiducie.[287] Cette exigence permet de s’assurer que le montant devant être versé sera disponible si l’appel de l’employé est rejeté.

La CRTO recourt à un modèle de « livraison autonome » pour traiter les appels visés par la LNE. Ainsi les demandeurs sont tenus de livrer un exemplaire de la demande et des documents justificatifs aux parties intimées, y compris le directeur des normes d’emploi, avant de les déposer auprès de la CRTO. Si un cas doit être examiné dans le cadre d’une audience, les parties sont tenues – au plus tard 10 jours avant l’audience – de livrer à d’autres parties et de déposer auprès de la CRTO des exemplaires de tous les documents sur lesquels elles s’appuieront à l’audience.

La CRTO affecte un ART pour qu’il travaille avec les parties afin de tenter de régler l’affaire en cause. Environ 80 % des révisions effectuées aux termes de la LNE mènent à un règlement. Si les parties ne s’entendent pas, elles seront convoquées à une audience. Récemment, il fallait environ quatre mois pour obtenir une audience après avoir participé à une rencontre qui visait à conclure un règlement.

Lors de chacune des dernières années, environ 735 demandes de révision ont été déposées (ce qui signifie qu’environ 6,5 % des réclamations jugées par un agent ont fait l’objet d’un appel). Une grande partie de ces demandes sont faites par des employeurs et des administrateurs d’entreprises, bien qu’un nombre élevé d’entre elles provienne aussi d’employés. Environ 80 % des appels effectués aux termes de la LNE mènent à un règlement. Parmi les cas non réglés pour lesquels une décision sur le fond est rendue, les demandes rejetées sont presque deux fois plus nombreuses que celles qui ont été accueillies.

La CRTO est tenue de donner l’occasion aux parties de présenter leur preuve et de faire des observations. Pour l’essentiel, l’audience de révision tenue devant la CRTO s’apparente à un procès comportant un témoignage en interrogatoire principal, un contre-interrogatoire et la présentation de la preuve documentaire. Cela signifie que si une partie souhaite que la CRTO examine une preuve documentaire ou d’autres renseignements (y compris ceux qu’elle a fournis à l’ANE), elle devra les lui présenter. La CRTO rend sa décision en fonction de la preuve et des arguments que les parties lui présentent. Dans le cadre de la révision d’une ordonnance, la CRTO peut modifier, annuler ou confirmer cette ordonnance ou en prononcer une nouvelle; dans le cas d’une révision d’un refus d’émettre une ordonnance, elle peut prononcer une ordonnance ou confirmer ce refus.

La Commission peut rejeter une demande de révision si le demandeur ne justifie pas sa demande d’ordonnance ou d’appel, même si tous les faits déclarés dans la demande sont présumés vrais. On parle alors d’un rejet sommaire fondé sur les documents déposés.

En règle générale, la CRTO traite les demandes de révision concernant la LNE dans l’ordre où elles sont reçues et les cas se rapportant à cette loi ne sont pas traités en priorité. Le directeur des normes d’emploi du ministère est partie à l’appel et son représentant participe seulement à certaines audiences. Ce représentant n’appuie pas directement ni l’une ni l’autre des parties associées au milieu de travail, mais il participe à l’audience dans le but de défendre le principe voulant que la LNE soit obligatoirement appliquée en conformité avec l’interprétation que fait le directeur des articles pertinents.

Les parties à la procédure de révision peuvent engager un conseiller juridique. En pratique, on nous a dit que la plupart des parties assument leur propre représentation.

La CRTO entend certaines causes dans des centres régionaux en Ontario, mais peu de vice-présidents résident dans les collectivités où ces centres se trouvent (il se peut même qu’aucun n’y habite). À cause des frais de déplacement, y compris le temps consacré à ces déplacements par des vice-présidents, les audiences tenues à l’extérieur de Toronto sont coûteuses et peu pratiques au regard du volume de cas étant donné qu’elles obligent les vice-présidents à voyager constamment. Pour les employés et les employeurs qui vivent à l’extérieur de Toronto et loin des villes où la CRTO tient des audiences de révision de décisions liées à la LNE, la participation à ces audiences est très coûteuse et prend beaucoup de temps.

Le régime actuel met en cause, essentiellement, deux parties, soit l’employé ayant déposé la plainte et l’employeur intimé étant les parties au litige qui s’opposeront l’une à l’autre dans le cadre de la procédure de révision qui aura lieu devant la CRTO. Hormis certaines exceptions, les parties sont donc en mesure de résoudre leur propre litige.

Actuellement, le processus de révision prévu par la LNE est un processus de novo, ce qui signifie que les parties peuvent citer des preuves et ce qui s’est passé au niveau de l’ANE n’importe pas vraiment. Cela distingue un processus de révision prévu par la LNE d’un appel pur et simple puisqu’un tribunal d’appel n’entend pas la preuve, sauf dans des cas très inhabituels, mais juge un appel sur la foi du dossier écrit, lequel comprend souvent un dossier relatif à la preuve présentée au tribunal dont l’ordonnance est contestée.

Lorsqu’ils remplissent leur rôle en enquêtant au sujet de violations présumées de la LNE, les ANE n’entendent pas la preuve dans le sens traditionnel d’entendre des témoignages sous serment lors d’une audience et d’admettre en preuve des documents déposés par les parties en conformité avec les règles de la preuve. Les ANE auront fait de leur mieux pour enquêter sur une plainte en parlant avec le plaignant et peut-être avec d’autres employés et l’employeur, ainsi que toute autre personne qui détenait peut-être des renseignements pertinents, et ils examineront aussi les dossiers pertinents. Si, compte tenu de son enquête, l’ANE en arrive à la conclusion qu’il y a eu violation, l’employeur se voit habituellement accorder la possibilité de verser le montant dû sans qu’une ordonnance ne soit émise. Si aucun paiement n’est fait, l’ordonnance nécessaire est émise. Le fait qu’une ordonnance exécutoire a été prononcée (ou non) peut donner lieu à une demande de révision de la part de la partie visée par cette ordonnance, ou de la personne à qui on a refusé un recours qui, selon elle, était justifié. Lors de cette procédure de révision, les deux parties peuvent faire une déposition devant la CRTO de façon verbale ou en présentant une preuve documentaire pertinente.

Le dossier qui se trouve actuellement devant la CRTO contient l’ordonnance de l’ANE et les motifs de cette ordonnance, qui peuvent renvoyer à des dossiers pertinents de l’employeur

Options

  1. Obliger les ANE à inclure tous les documents sur lesquels ils se sont appuyés pour rendre leur décision (registres de paie, avis disciplinaires, certificats médicaux, etc.) lorsqu’ils publient les motifs de cette décision. De cette façon, la CRTO disposera d’un dossier relatif aux documents sur lesquels l’ANE s’est appuyé pour rendre une ordonnance ou rejeter une plainte. Un tel processus obligatoire devrait favoriser l’établissement de décisions d’une qualité plus constante par les ANE et il aiderait à expliquer la décision aux parties concernées et à la CRTO, et il permettrait aussi de fournir un dossier plus complet au membre de la CRTO qui effectue la révision. Pour un employé qui demande la révision d’une décision, cette procédure réduirait aussi – à tout le moins dans une certaine mesure – toute obligation de produire une partie ou l’ensemble de la preuve documentaire requise pour une procédure de révision.

  2. Modifier la LNE de manière à prévoir qu’aux fins d’une révision, il incombe à la partie demanderesse de démontrer selon la prépondérance des probabilités que l’ordonnance émise par l’ANE est inappropriée et qu’elle devrait être infirmée ou modifiée.

  3. Accroître l’accès au processus de révision au niveau régional. Pour faciliter les choses, le ministère du Travail pourrait nommer des vice-présidents à temps partiel dans diverses villes de la province (peut-être dans les grands centres urbains des huit districts judiciaires de l’Ontario ou dans les 16 centres où le Bureau des conseillers des travailleurs [BCT] a des bureaux); ces vices-présidents auraient reçu de la formation et posséderaient une expertise se rapportant exclusivement à la LNE (et non aux relations de travail) et ils pourraient procéder à des révisions au niveau local. Il serait ainsi plus facile et moins coûteux d’assister au processus de révision et d’y participer tant pour les employés que les employeurs.

    Des procédures spéciales, comme des rencontres préparatoires avec les parties, pourraient être prévues et permettraient de bien cerner les questions litigieuses, de s’entendre sur les faits et peut-être de régler le différend, comme on le fait, essentiellement, dans le cas d’une procédure préalable à l’instruction pour les causes civiles. La nomination de vice-présidents de la CRTO pour la LNE au niveau local recoupe une proposition que le professeur Arthurs a faite au gouvernement fédéral, à savoir qu’il devrait gérer les besoins spéciaux des collectivités éloignées (voir Équité au travail, p. 207).

  4. Demander à la CRTO de créer des documents explicatifs à l’intention des parties non représentées. Il est probable qu’il y aura toujours un grand nombre de parties non représentées qui comparaîtront devant la CRTO. Une façon simple d’apporter de l’aide consiste à s’assurer que des mémoranda rédigés dans un langage clair auront été préparés pour aider les personnes qui assument leur propre représentation, qu’il s’agisse d’employés ou d’employeurs, relativement à la procédure et aux principes de droit applicables, y compris le fardeau de la preuve et les règles de base de la preuve. Ce genre de mémorandum s’est révélé très utile à des personnes qui assumaient leur propre représentation dans le cadre d’autres procédures judiciaires, y compris des poursuites pénales aux fins desquelles il importe grandement que l’accusé comprenne la notion de fardeau de la preuve ainsi que les droits qui lui reviennent.

  5. Accroître le soutien aux plaignants non représentés. Les problèmes liés aux critiques concernant le processus de règlement de la CRTO qui figurent plus haut à la section 5.5.5.2 pourraient être traités au moins en partie si les plaignants qui ne sont pas représentés actuellement pouvaient l’être aux fins du processus de révision de la CRTO. Nous présentons ci-dessous deux possibilités qui nous ont été suggérées.

    Accroître les ressources et élargir le mandat du Bureau des conseillers des travailleurs

    Le BCT est un organisme indépendant du ministère du Travail. Ses mandats sont énoncés dans la LSPAAT et la LSST. Les coûts s’y rattachant sont assumés par la CSPAAT.

    Le BCT offre actuellement des services gratuits et confidentiels aux travailleurs non syndiqués (conseils, éducation et représentation) pour les cas concernant l’assurance sécurité en milieu de travail (qui correspond à l’ancienne assurance pour les accidentés du travail) et les cas de représailles liés à la santé et la sécurité au travail. Le BCT offre tous ses services en français et en anglais. En plus de représenter les travailleurs devant la CSPAAT et le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (TASPAAT), il représente aussi les travailleurs dans le cadre de procédures tenues devant la CRTO relativement à des cas de représailles liés à la santé et la sécurité. Il fournit aux travailleurs des renseignements sur l’auto-assistance afin de leur permettre de gérer leurs propres réclamations lorsque cela est indiqué. Le BCT établit des partenariats communautaires avec d’autres groupes qui aident les travailleurs blessés ou qui font la promotion de la santé et la sécurité en milieu de travail. Il offre aussi des services éducatifs dans les collectivités locales. Cette formation porte sur des questions liées à ses mandats. Le BCT a des bureaux à Toronto, Scarborough, Ottawa, Downsview, Hamilton, Mississauga, St. Catharines, London, Sarnia, Waterloo, Windsor, Sault Ste. Marie, Sudbury, Thunder Bay, Timmins et Elliot Lake.

    La compétence du BCT pourrait être élargie et on pourrait lui faire profiter d’un nouveau modèle de financement qui serait conçu pour aider les employés à faire des réclamations aux termes de la LNE et pour les représenter dans le cadre de procédures de révision. Un mandat élargi serait en accord avec son mandat actuel, lequel consiste à aider les travailleurs qui ont des problèmes en milieu de travail. Si on élargissait le mandat du BCT, cela permettrait d’offrir les services de conseillers juridiques et de parajuristes aux employés, et certains de ces employés seraient en mesure de se faire représenter lors des procédures de révision devant la CRTO, où les personnes qui assument leur propre représentation se retrouvent souvent en terrain inconnu.

    Aide bénévole

    Pour aider le Bureau des conseillers des travailleurs, on pourrait établir des listes d’avocats disposés à offrir une aide juridique bénévole pour des cas de révision. Il y a plusieurs avocats en Ontario qui traitent des causes liées à l’emploi, et plusieurs d’entre eux sont spécialisés dans ce domaine. Il se peut fort bien qu’ils soient disposés à agir dans des affaires pour lesquelles le BCT ne peut pas ou ne devrait pas intervenir. De nombreux avocats et parajuristes plus jeunes, particulièrement dans les grands cabinets, n’ont pas toujours assez d’occasions de défendre des parties dans le cadre de procédures judiciaires et il est tout à fait possible qu’il y ait un grand nombre de professionnels qui seraient disposés à offrir leurs services pour un ou plusieurs jours par année et qui pourraient traiter quelques cas devant être entendus le même jour.

5.5.7 Recouvrement

Contexte

Durant les six derniers exercices financiers, le ministère a déterminé que les salaires impayés et d’autres montants exigibles avaient totalisé en moyenne 21,5 millions de dollars par année aux termes de la Loi.[288] Grâce au paiement volontaire et aux activités de recouvrement, on a récupéré en moyenne 13,6 millions de dollars tous les ans, ce qui représente un taux de recouvrement moyen de 63 %.

En moyenne, de 300 à 400 ordonnances non exécutées (portant sur des montants totalisant environ un million de dollars) sont confiées par le ministère du Travail à son agent de recouvrement désigné, le MFO, qui recouvre environ 10 % des sommes impayées.

Observations

Les groupes de défense des employés et les syndicats signalent que sans un système de recouvrement efficace, les employés qui ont recouru à l’ensemble du processus du ministère pourraient commencer à déchanter si l’employeur refuse de se conformer à l’ordonnance de versement. Ils recommandent que l’on utilise un processus de recouvrement plus rapide et plus efficace.

Parmi les améliorations suggérées, citons les suivantes :

  • le ministère devrait être autorisé à imposer un privilège sur un bien de l’employeur lorsqu’une réclamation liée aux normes d’emploi a été déposée à l’égard d’un salaire impayé;
  • le ministère devrait être autorisé à demander que l’on affiche des cautionnements de bonne exécution lorsqu’il est raisonnablement probable que le salaire ne sera pas payé dans le futur, compte tenu des antécédents de l’employeur en matière de violations, ou que l’on a affaire à des employeurs évoluant dans des secteurs où il existe un risque élevé de violation démontré;
  • le ministère devrait établir à nouveau un régime de protection des salaires financé par les employeurs;
  • les demandeurs devraient pouvoir déposer et exécuter des ordonnances tout comme si elles avaient été émises par un tribunal;
  • le ministère devrait être habilité à révoquer les permis d’exploitation, les permis pour débits de boisson et les permis de conduire des personnes qui ne se conforment pas à une ordonnance de versement.

On nous a aussi mentionné que certains obstacles nuisaient à la capacité du MFO de recouvrer des créances exigibles aux termes de la LNE. On nous a conseillé d’envisager de faire des recommandations afin d’intégrer certaines des dispositions de la Loi sur la taxe de vente au détail se rapportant au recouvrement, comme suit :

  • éliminer l’obligation de déposer un exemplaire certifié d’une ordonnance en cour afin que des recours soient offerts aux créanciers, et faire plutôt le nécessaire pour qu’une ordonnance soit valide et exécutoire dès qu’elle a été émise;
  • autoriser la délivrance d’un mandat;
  • autoriser l’exercice de privilèges à l’égard de biens immobiliers et de biens personnels;
  • permettre au ministère d’envisager qu’une personne qui reçoit des actifs de la part d’un créancier soit tenue responsable de la créance de ce dernier aux termes de la LNE. Ces dispositions permettraient de recouvrer des actifs qui ont été transférés à un conjoint ou à un membre de la famille dans une tentative de soustraire à l’obligation de payer un montant énoncé dans une ordonnance.

Options

  1. Maintenir le statu quo.
  2. Modifier la LNE de manière à permettre la rationalisation des processus de recouvrement et à créer des pouvoirs de recouvrement additionnels afin d’accroître le taux de recouvrement des montants impayés aux termes d’ordonnances ainsi que la rapidité de ce processus. Cela pourrait comprendre l’intégration à la LNE de certaines des dispositions de la Loi sur la taxe de vente au détail se rapportant au recouvrement – qui est une autre loi en vertu de laquelle le MFO recouvre des créances – comme suit :
    1. éliminer l’exigence administrative prévoyant que l’on doit déposer un exemplaire de l’ordonnance en cour afin que des recours soient offerts aux créanciers;
    2. créer le pouvoir d’émettre des mandats ou d’inscrire des privilèges à l’égard de biens immobiliers et de biens personnels;
    3. créer le pouvoir de considérer qu’une personne est responsable de la créance d’un créancier si cette personne a reçu les actifs de ce créancier, afin d’empêcher ce dernier de se soustraire à son obligation de payer une créance aux termes de la LNE en transférant des actifs à un membre de sa famille.
  3. Modifier la LNE de manière à habiliter le ministère à inscrire un privilège rattaché à un salaire à l’égard d’un bien de l’employeur lors du dépôt d’une réclamation liée aux normes d’emploi et portant sur un salaire impayé.
  4. Obliger des employeurs ayant déjà commis des infractions ou évoluant dans des secteurs où le taux d’inobservation est élevé, à afficher des cautionnements à l’égard de salaires impayés futurs.
  5. Créer un régime provincial de protection des salaires.
  6. Habiliter le ministère à révoquer les permis d’exploitation, les permis pour débits de boisson et les permis de conduire des personnes qui ne se conforment pas à une ordonnance de versement.

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