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Section 2 – Principes directeurs, valeurs et objectifs

Voir aussi : Examen portant sur l'évolution des milieux de travail

Notre cadre de référence indique que l’objectif de cet examen est de promouvoir la sécurité et les possibilités pour ceux qu’auront rendus vulnérables les pressions et les changements économiques structuraux que connaissent les Ontariens en 2015. Nous sommes tenus de faire ce qui suit :

[...] étudier les grandes questions influant sur le milieu de travail et évaluer comment celles-ci sont abordées dans le cadre législatif du travail et de l’emploi, en portant une attention particulière à la LRT et à la LNE. Plus particulièrement, les conseillers spéciaux chercheront à déterminer quels changements, s’il y a lieu, devraient être apportés à la législation, compte tenu de la nature changeante de la main-d’œuvre, du milieu de travail et de l’économie même, notamment à la lumière des tendances et des facteurs pertinents qui agissent sur notre société, y compris la mondialisation, la libéralisation du commerce, l’évolution technologique, la croissance du secteur des services ainsi que les changements qui s’opèrent dans la prévalence et les caractéristiques des relations de travail conventionnelles[1].

Un sujet au cœur de nos préoccupations est celui des travailleurs vulnérables occupant des emplois précaires dans le contexte des normes d’emploi et des relations de travail. C’est une banalité de dire que la protection des travailleurs dans ces deux catégories dépend de la connaissance que possèdent les employés et les employeurs concernant ce qui suit :

  • leurs droits et obligations en vertu de la loi;
  • le respect de la loi;
  • une application cohérente;
  • des stratégies efficaces de conformité.

L’accent placé sur les travailleurs vulnérables occupant des emplois précaires nous force à nous pencher sur ce qui suit :

  • les normes minimales d’emploi;
  • le cadre des relations de travail;
  • la question à savoir si le cadre législatif actuel protège efficacement les droits de tels travailleurs.

Notre mandat consiste à formuler des recommandations sur la réforme éventuelle de la Loi de 2000 sur les normes d’emploi et la Loi de 1995 sur les relations de travail afin de mieux protéger les travailleurs tout en soutenant les entreprises dans le contexte de notre économie en pleine évolution. Nous devons déterminer quels changements, s’il y a lieu, devraient être apportés à la législation, compte tenu de la nature changeante de la main-d’œuvre, du milieu de travail et de l’économie.

Avant d’aborder les principes, les valeurs et les objectifs, nous désirons mentionner deux thèmes contextuels et fondamentaux. Le premier est l’importance du travail pour tous les Ontariens. À cet égard, nous ne pouvons mieux résumer la situation qu’en citant Brian Dickson, ancien juge en chef de la Cour suprême du Canada, à propos du rôle central du travail :

Le travail est l’un des aspects les plus fondamentaux de la vie d’une personne, un moyen de subvenir à ses besoins financiers et, ce qui est tout aussi important, de jouer un rôle utile dans la société. L’emploi est une composante essentielle du sens de l’identité d’une personne, de sa valorisation et de son bien-être sur le plan émotionnel. C’est pourquoi les conditions dans lesquelles une personne travaille sont très importantes pour ce qui est de façonner l’ensemble des aspects psychologiques, émotionnels et physiques de sa dignité et du respect qu’elle a d’elle-même[2].

Cette reconnaissance du rôle central du travail est le contexte dans lequel nous articulons les principes dirigeant nos recommandations.

Un second élément contextuel d’importance serait le déséquilibre inhérent du pouvoir et l’inégalité des négociations entre employeurs et employés, ou ce que la Cour suprême a appelé « l’inégalité présumée entre le pouvoir économique de l’employeur et la vulnérabilité relative du travailleur[3] ». Ce déséquilibre se manifeste dans presque tous les aspects des relations de travail, particulièrement dans un environnement non syndiqué. Comme l’a observé la Cour suprême : « En effet, les employés, agissant individuellement, ne disposent habituellement pas du pouvoir de négocier et de poursuivre des objectifs relatifs à leurs conditions de travail avec un employeur plus puissant[4]. » La reconnaissance de ce déséquilibre en matière de pouvoir a toujours dicté le besoin et le contenu d’une législation concernant les droits fondamentaux des travailleurs et les obligations des employeurs dans laquelle la loi sert de contrepoids au déséquilibre du pouvoir dans la relation d’emploi. Sans cette législation concernant les droits fondamentaux des travailleurs et les obligations des employeurs, la plupart des employés seraient impuissants et vulnérables face à l’exercice unilatéral du pouvoir par les employeurs.

Durant la première phase de nos consultations, nous avons sollicité, et reçu, des conseils sur les principes, les valeurs et les objectifs qui devraient orienter notre travail. Nous vous présentons brièvement ces principes, valeurs et objectifs clés qui nous dirigeront dans la recommandation de ces améliorations.

Décence au travail

Dans le rapport Équité au travail, le professeur Harry Arthurs a dit des normes du travail qu’elles « devraient faire en sorte que, quelles que soient les limites de son pouvoir de négociation, un employé [...] ne puisse se voir offrir ou n’accepte des conditions de travail que les Canadiens ne considèrent pas comme “décentes”, ou ne travaille dans de telles conditions[5] ».

Nous estimons que la décence au travail est un engagement essentiel et fondé sur des principes que l’Ontario devrait accepter comme fondement dans la promulgation de ses lois régissant le milieu de travail.

Non seulement le concept de décence au travail concerne-t-il les normes minimales acceptables en milieu de travail, mais il s’applique aussi à la promotion de la décence par l’expression d’une voix collective et la facilitation de relations de travail harmonieuses entre employeurs et employés.

L’Organisation internationale du Travail définit le travail décent comme suit :

Le travail décent résume les aspirations des êtres humains au travail. Il regroupe l’accès à un travail productif et convenablement rémunéré, la sécurité en milieu de travail et la protection sociale pour les familles, de meilleures perspectives de développement personnel et d’insertion sociale, la liberté pour les individus d’exprimer leurs revendications, de s’organiser et de participer aux décisions qui concernent leur vie, et l’égalité des chances et de traitement pour tous, hommes et femmes.

La législation du travail décent va au-delà de notre mandat et des lois du travail. Créer des conditions de travail décentes implique généralement la participation de nombreux intervenants – le gouvernement, les employeurs, les employés et leurs représentants – qui collaborent afin de garantir des milieux de travail dans lesquels on respecte la dignité des employés, dans des conditions qui ne maintiennent pas les employés et leurs familles dans la pauvreté, dans lesquels le potentiel de chaque employé peut être pleinement développé, et qui ne menacent pas la santé et la sécurité des employés. Idéalement, les mesures prises par le gouvernement et les intervenants des milieux de travail seront axées sur des changements qui non seulement élimineront les mauvaises pratiques en matière d’emploi, mais qui auront également comme objectif de changer les conditions menant à de telles pratiques.

Dans cette optique, il faudra inévitablement tenir compte des éléments suivants :

  • Éducation;
  • Augmentation de la formation et du développement des compétences;
  • Efforts pour éliminer la discrimination;
  • Efforts pour faire respecter les droits des employés de façon cohérente.

Certains de ces objectifs, mais pas tous, cadrent dans la portée du présent examen.

Nous sommes déterminés à formuler des recommandations portant sur les conditions minimales d’emploi et sur un système de relations de travail qui sont cohérentes avec, en plus de lui paver la voie, l’objectif ultime d’assurer du travail décent aux Ontariens, surtout ceux que les changements dans notre économie et nos milieux de travail auraient rendus vulnérables. Par ailleurs, nous sommes déterminés à y parvenir tout en respectant les besoins des employeurs.

Respect de la loi et culture de conformité : une application significative de la loi

Pour nous, il est primordial que l’ensemble des Ontariens respectent les lois régissant le milieu de travail, et qu’en tant que société, nous reconnaissions l’importance de la conformité à la loi. Nous devons promouvoir une culture au sein de laquelle la conformité aux conditions minimales d’emploi ainsi que le respect du droit des employés de se syndiquer et de négocier collectivement sont la norme. Des règles faciles à comprendre et à administrer, qui offrent aux intervenants des milieux de travail des outils de conformité, de même qu’une application cohérente de ces règles, sont des éléments clés pour l’atteinte de ces objectifs.

Sans pouvoir assurer le respect et la conformité aux lois régissant le milieu de travail, et sans la possibilité d’appliquer ces lois ni accès à la justice, l’adoption de ces lois serait relativement inutile. Il n’y a probablement rien qui cause plus le non-respect à long terme des lois que des lois qui sont largement ignorées, existent uniquement sur papier et n’ont aucune incidence significative sur la vie des gens. Nous nous entendons pour dire que :

Les Ontariens vivent dans une société qui s’efforce d’assurer l’accès à la justice pour les citoyens. Des droits et obligations sophistiqués et hautement évolués ont peu de valeur s’ils ne peuvent être garantis ou appliqués efficacement et de manière économique[6].

Accès à la justice

Le juge en chef du Canada a parlé de l’importance de l’accès à la justice en mentionnant que : [traduction] « Afin de maintenir la confiance en notre système juridique, celui-ci doit être, et doit être perçu comme accessible aux Canadiens[7]. »

L’accès à la justice repose sur les éléments de procédure et de fond. Plus particulièrement dans l’arène de l’emploi, les procédures de plainte doivent donner aux Ontariens la possibilité d’obtenir un règlement juste et équitable et de faire respecter leurs droits. La résolution des conflits devrait être efficace, proportionnée et accessible aux personnes se représentant elles-mêmes.

Nos recommandations devraient tenir compte des obstacles à l’accès à la justice et viser à les réduire. Des procédures efficaces et un règlement rapide, autant que possible, permettent de réduire ou d’éliminer le fardeau économique. Cependant, comme nous l’a rappelé la Cour suprême[8], l’aspect économique n’est pas le seul obstacle à l’accès à la justice dont les législateurs devraient tenir compte; et c’est particulièrement vrai quand les obstacles ont de si profondes conséquences pour nombre de travailleurs vulnérables en Ontario.

Nous sommes d’accord avec la Cour et bon nombre de commentateurs dans ce domaine pour dire que les obstacles peuvent être psychologiques ou sociaux (comme le manque de connaissances à propos des droits substantiels) et peuvent comprendre des facteurs comme les capacités linguistiques limitées, l’âge avancé ou le jeune âge des plaignants, les statuts de minorité en tous genres, le sexe, le statut d’immigrant ou la peur de représailles. Bien que la disponibilité des ressources et le caractère unique des circonstances propres à chaque cas – en pratique – nuisent à la capacité du gouvernement à réagir d’une manière significative à chaque obstacle auquel peut faire face un plaignant, nous devons être sensibles à ces obstacles et prendre en compte des recommandations qui permettront d’en atténuer les effets.

Application et conformité cohérentes et conditions uniformes

La cohérence de la loi est une valeur qui, dans le contexte du travail et de l’emploi, signifie entre autres choses l’application cohérente de la loi. L’application cohérente de la loi ne signifie pas seulement des conditions uniformes pour les employeurs et les entreprises; c’est aussi une nécessité pour que la loi soit reconnue. Comme le professeur Arthurs l’a indiqué :

En fin de compte, c’est la question de la conformité qui fait le succès ou l’échec des normes du travail. Une non-conformité à grande échelle détruit les droits des travailleurs, déstabilise le marché du travail, décourage les employeurs respectueux des lois, qui sont court-circuités par ceux qui ne les respectent pas, et diminue le respect de la population envers la loi[9].

L’application cohérente de la loi et la promotion d’une culture de conformité permettront d’assurer des conditions uniformes pour toutes les entreprises. L’assurance de conditions uniformes « fait en sorte que tous ceux qui se trouvent dans une situation semblable soient régis par les mêmes règles, et que la loi garantisse une protection égale à tous les bénéficiaires visés. » Une application cohérente « vise donc à protéger non seulement les travailleurs, mais la majorité des employeurs honnêtes qui souhaitent s’acquitter de leurs obligations légales sans risquer d’être court-circuités par ceux qui ne le font pas. Des lois claires, une surveillance efficace, une interprétation uniforme et une application constante sont cruciales pour assurer le respect de ce principe.[10] »

Les politiques visant à favoriser la conformité et les solutions conçues pour sanctionner les comportements illégaux des parties qui ne se conforment pas sont donc nécessaires. Afin de favoriser la conformité, des procédures et stratégies d’application viables doivent être en place, et des amendes et pénalités suffisamment sévères pour décourager la non-conformité doivent faire partie intégrante d’une culture au sein de laquelle la loi est respectée et la conformité est la norme.

Liberté d’association et négociation collective

Lors des précédents examens des lois du travail dans la province de l’Ontario, la liberté d’association dans le but de négocier collectivement et le droit de faire la grève n’avaient pas encore été entièrement et rigoureusement établis comme un droit constitutionnel. Il s’agit du premier examen de la Loi sur les relations de travail qui oblige le gouvernement a tenir compte du fait qu’au Canada, le droit à la négociation collective véritable est un droit constitutionnel extrêmement important. Ce droit est établi dans la Charte canadienne des droits et libertés; la garantie de liberté d’association est indiquée à l’alinéa 2d).

La Cour suprême du Canada a fourni une jurisprudence significative relativement à la liberté d’association en vertu de l’alinéa 2d) de la Charte qui s’est, pour l’essentiel, développée relativement aux relations de travail. La Cour a donné à la liberté d’association une interprétation solide et claire qui lie tous les gouvernements du Canada. Dans bien des cas, la Cour a clairement établi l’importance du droit constitutionnel protégé. Dans le cas concernant l’Association de la police montée, la Cour a déclaré :

Le droit d’association [...] constitue un droit distinct doté d’un contenu autre, un droit essentiel au développement et au maintien de la société civile dynamique sur laquelle repose notre démocratie[11].

Comme dans d’autres cas relatifs au travail, la Cour, dans le cas concernant l’Association de la police montée, a établi clairement que dans le contexte de l’emploi, la liberté d’association garantit le droit des employés « de véritablement s’associer en vue de réaliser des objectifs collectifs relatifs à leurs conditions de travail » et par ailleurs « inclut un droit de négocier collectivement[12] ».

Les employés privés du droit de poursuivre collectivement des objectifs relatifs aux conditions de travail pourraient se retrouver essentiellement impuissants dans leurs échanges avec leur employeur ou pour influencer leurs conditions d’emploi. L’idée n’est pas nouvelle. Comme la Cour suprême des États-Unis l’a souligné dans l’arrêt National Labor Relations Board c. Jones & Laughlin Steel Corp., 301 U.S. 1 (1937), à la page 33 :
[traduction] Il y a longtemps, nous avons exposé la raison d’être des organisations ouvrières. Nous avons dit qu’elles se sont formées pour répondre à l’urgence de la situation; qu’un simple employé était démuni quand il traitait avec un employeur et qu’il était habituellement tributaire de son salaire quotidien pour ce qui est de son entretien et de celui de sa famille; que si l’employeur refusait de lui payer le salaire qu’il estimait juste, il était néanmoins incapable de quitter son emploi et de résister à un traitement arbitraire et injuste... [Nous soulignons].

À de nombreuses reprises, la Cour a reconnu l’importance de la liberté d’association en réagissant au déséquilibre entre l’employeur et son pouvoir économique et la vulnérabilité relative des travailleurs individuels[13] :

[...] l’alinéa 2d) vise à la fois à empêcher que des personnes — qui, isolées, demeureraient impuissantes — soient opprimées par des entités plus puissantes et à accroître leur influence par l’exercice d’un pouvoir collectif. Or, cette double fonction de l’alinéa 2d) ne peut être plus évidente que dans le cadre des relations de travail. En effet, les employés, agissant individuellement, ne disposent habituellement pas du pouvoir de négocier et de poursuivre des objectifs relatifs à leurs conditions de travail avec un employeur plus puissant. Seul le regroupement en association en vue de négocier collectivement — qui augmente ainsi leur pouvoir de négociation — permet à des employés de poursuivre véritablement leurs objectifs relatifs à leurs conditions de travail.

Dans le cas concernant l’Association de la police montée, la Cour a insisté sur le fait que la négociation collective constitue un aspect fondamental de la société canadienne qui favorise la dignité humaine, la liberté et l’autonomie des travailleurs :

La négociation collective représente un aspect fondamental de la société canadienne qui « favorise la dignité humaine, la liberté et l’autonomie des travailleurs en leur donnant l’occasion d’exercer une influence sur l’adoption des règles régissant leur milieu de travail et, de ce fait, d’exercer un certain contrôle sur un aspect d’importance majeure de leur vie, à savoir leur travail » (Health Services, par. 82). En termes simples, son objectif consiste à protéger l’autonomie collective des employés contre le pouvoir supérieur de l’administration et à maintenir un équilibre entre les parties. Cet équilibre s’établit grâce à la liberté de choix et à l’indépendance accordées aux employés dans le cadre de ce processus de relations de travail[14].

La Cour insiste sur le fait que pour avoir un caractère véritable, le processus de négociation collective doit comprendre un processus permettant aux employés de poursuivre leurs objectifs :

Le droit à un processus véritable de négociation collective constitue donc un élément nécessaire du droit de poursuivre collectivement et de manière véritable des objectifs relatifs au travail (Health Services; Fraser). Un processus de négociation collective n’aura toutefois pas un caractère véritable s’il empêche les employés de poursuivre leurs objectifs. Comme l’a affirmé la Cour dans Health Services, « un des succès fondamentaux résultant de la négociation collective est de pallier l’inégalité qui a toujours existé entre employeur et employés... » (par. 84). Ainsi, le mécanisme qui porte substantiellement atteinte à un processus véritable de négociation collective en réduisant le pouvoir de négociation des employés ne respecte pas la liberté d’association garantie par l’al. 2d)[15].

Créer un contexte favorable aux entreprises dans une économie changeante

Comme nous le soulignons dans le document Guide des consultations, les lois actuelles relatives aux relations de travail et aux normes d’emploi ont été adoptées dans le contexte d’un marché du travail en pleine croissance, basé sur les secteurs manufacturiers et primaires. Ces secteurs sont souvent caractérisés par une population active nombreuse et stable, constituée principalement d’employés à temps plein dont les emplois étaient garantis par des tarifs protecteurs et une faible concurrence internationale.

Le recul du secteur manufacturier en faveur des services et du commerce de détail a modifié la nature du travail de nombreuses personnes. Certains milieux de travail sont maintenant plus petits et plus flexibles, ont moins de main-d’œuvre, mais plus de travailleurs hautement qualifiés et une structure moins hiérarchique. Les entreprises de l’Ontario font face à un contexte mondial de plus en plus concurrentiel caractérisé par la mobilité des capitaux. Comme nous pouvons le voir dans le Guide :

Le Canada est l’un des pays les plus ouverts et « mondialisés » de la planète. Selon le gouvernement fédéral, un emploi sur cinq au Canada est lié au commerce international. En Ontario, les importations et les exportations représentent près des deux tiers du produit intérieur brut (PIB). Plus de la moitié des produits manufacturés de la province sont exportés vers les marchés étrangers. Dans ce contexte, l’Ontario s’est donné comme priorité de soutenir une économie concurrentielle à l’échelle internationale et axée sur l’innovation[16].

Les changements technologiques continuent de modifier la nature du travail et les compétences dont les employeurs ont besoin; ils auront un effet persistant sur la compétitivité des employeurs. Dans certains secteurs manufacturiers importants, la production juste-à-temps a eu une incidence majeure non seulement sur les processus de fabrication et sur la grande qualité des biens produits, mais aussi sur les délais de réaction des fournisseurs. La croissance de « l’économie du partage » demeure un défi que doivent relever les entreprises, les législateurs et les organismes de réglementation.

L’économie de marché de l’Ontario doit être concurrentielle pour les entreprises et les investisseurs. En plus d’offrir des normes de travail convenables aux employés, nous devons être sensibles aux préoccupations légitimes des entreprises relativement à leur besoin de souplesse et à la réduction du fardeau administratif qui leur permettront d’exercer une concurrence efficace. Tout changement régi par le gouvernement a des répercussions sur la flexibilité des employeurs. Il y a longtemps que les employeurs ne peuvent plus agir sans égard à la décence, à la sécurité, aux conditions d’emploi minimales et aux droits des employés de s’associer et de négocier collectivement. Il est important d’établir des règles équitables en aidant les employeurs à comprendre leurs obligations et à s’en acquitter.

Nous devons tenir compte de la diversité de l’économie de l’Ontario, de ses entreprises et de la concurrence qu’elles connaissent. L’adoption d’une solution réglementaire « uniformisée » au problème d’un secteur ou d’une industrie en particulier pourrait avoir des conséquences néfastes si elle était appliquée à tous les employeurs. Les exigences uniques de certaines entreprises ou de certains employés peuvent – dans des circonstances appropriées – justifier la différenciation par secteur ou par industrie, plutôt que l’adoption d’une réglementation applicable à l’ensemble de la province.

Le professeur Gunderson a mentionné que : [traduction] «… toutes les initiatives stratégiques doivent tenir compte de leur effet sur les coûts et la compétitivité des entreprises, particulièrement dans le contexte des pressions accrues de la concurrence mondiale, de la réorientation nord-sud et de la plus grande mobilité des capitaux ». Nous convenons qu’il faut adopter une « réglementation intelligente » capable de favoriser l’équité et la justice, tout en créant les conditions répondant aux besoins des employeurs sur le plan de l’efficacité et de la compétitivité.

La réglementation en matière de droit du travail et de l’emploi ne doit pas nuire inutilement à la compétitivité des entreprises de l’Ontario. Nous devons connaître les régimes de réglementation en vigueur dans les autres marchés concurrents – particulièrement ceux des autres provinces canadiennes, des États américains et des autres pays développés. Cela ne signifie pas que l’Ontario doit abandonner l’objectif d’offrir des normes convenables ni qu’il doit adopter quelque concept de nivellement par le bas parce que certaines entreprises ontariennes sont en concurrence avec des marchés où les normes sont inacceptables, ou encore où elles sont acceptables et convenables, mais non respectées. Compte tenu de ces mises en garde importantes, nous sommes conscients que la réglementation des milieux de travail dans d’autres marchés peut être une source utile d’information, d’expérience et d’orientation.

Stabilité et équilibre

Notre examen comporte un double objectif, à savoir la nécessité de faire preuve d’équilibre dans notre formulation des recommandations et de stabilité dans notre façon de transformer les milieux de travail.

Au cours des vingt dernières années, les Ontariens ont pu voir que les importantes modifications apportées à la Loi sur les relations de travail étaient fonction du parti politique au pouvoir.

Dans un monde idéal, un changement d’idéologie politique ou le pouvoir des groupes de pression ne devrait pas dicter la modification en profondeur des lois permettant aux employés d’exercer leurs droits constitutionnels fondamentaux. Ces droits sont garantis et devraient demeurer relativement constants. La politisation des lois régissant la façon dont les droits constitutionnels d’une personne sont exercés entraîne de l’improvisation, de l’incertitude et, très probablement, de l’insatisfaction et de la méfiance. Bien qu’il puisse être opportun de changer les lois pour réagir à des conditions et à des circonstances qui évoluent, elles ne doivent pas changer constamment si l’on veut qu’elles répondent aux attentes des Ontariens – particulièrement quand il s’agit de l’exercice de leurs droits fondamentaux garantis par la Charte. Dans son rapport Vers l’équilibre, le Groupe de travail Sims (pour l’étude de la partie I du Code canadien du travail) précisait :

Notre approche avait consisté à rechercher l’équilibre… Nous cherchons l’instauration d’une structure stable pour encadrer la libre négociation collective. Nous souhaitons un projet de loi bien pensé, applicable et durable. Nous constatons que l’oscillation trop rapide du pendule politique ne favorise pas de saines relations de travail. Nous souhaitons des réformes permettant aux employés et aux gestionnaires de s’ajuster et d’aller de l’avant dans ce milieu de travail, qui prend de plus en plus des dimensions mondiales[17].

Nous nous efforcerons de recommander des modifications équilibrées qui, si elles sont mises en œuvre, pourront vraisemblablement être appuyées par les prochains gouvernements, peu importe leur composition.

Par contre, nous sommes conscients que les lois changent pour répondre aux besoins d’une société qui évolue. C’est nécessaire. D’ailleurs, c’est la nature radicalement différente des milieux de travail au fil des ans qui a motivé cet examen et qui nécessite une intervention efficace. Nous examinerons par conséquent des façons d’intégrer des procédures qui faciliteront l’examen et la modification continus dans un contexte de milieux de travail en mutation.

Nous nous efforcerons, dans la formulation de nos recommandations, de trouver l’équilibre qui convient.

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