Capacité du système de santé et de sécurité au travail

Enjeu

De nombreux partenaires travaillent de concert pour mettre sur pied le système de santé et de sécurité au travail de l'Ontario, notamment le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences, la Commission de la sécurité professionnelle et de l'assurance contre les accidents du travail et les associations de santé et de sécurité compétentes. De plus, les comités mixtes sur la santé et la sécurité au travail ou les délégués à la santé et à la sécurité de chaque entreprise constituent un élément essentiel du système de santé et de sécurité et jouent un rôle clé dans la création d'une culture de santé et de sécurité.

Les partenaires du système doivent posséder de vastes connaissances des dangers actuels pour la santé et la sécurité liés à l'exploitation minière souterraine ainsi que la capacité technique de cerner les dangers émergents dans un secteur de la haute technologie de plus en plus complexe. Compte tenu de la croissance prévue du secteur minier de l'Ontario, de l'incidence des nouvelles technologies et des nouveaux processus, ainsi que de la pénurie prévue de main-d'œuvre et de l'évolution des besoins en matière de formation, le système actuel de santé et de sécurité au travail doit augmenter sa capacité de s'attaquer aux problèmes relatifs à la santé et à la sécurité touchant l'exploitation des mines souterraines en Ontario.

Ce que nous avons entendu

Le secteur minier de l'Ontario connaît une croissance modeste et met en exploitation de nouvelles mines dans des régions éloignées

Afin de mieux comprendre et de prévoir la croissance du secteur minier de l'Ontario et plus particulièrement de celui de l'exploitation des mines souterraines, les responsables de l'Examen ont consulté de nombreux organismes qui surveillent la croissance du secteur, notamment l'Ontario Mining Association (en anglais seulement), la Section de l'analyse et de la promotion du secteur des minéraux du ministère du Développement du Nord et des Mines de l'Ontario, ainsi que le volet sur le terrain du Programme de santé et de sécurité dans les mines du ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences de l'Ontario. Ces organismes ont déterminé un certain nombre de facteurs qui exerceront une influence sur la croissance du secteur minier souterrain dans un avenir prévisible, notamment les suivants :

• les facteurs mondiaux de changement comme la demande pour les produits de base et les prix connexes, l'investissement dans l'innovation minière, ainsi que la croissance continue du secteur de l'approvisionnement et des services
• les facteurs locaux comme l'accès au capital pour l'exploration minière et le développement; les coûts des intrants, de production et de transport; les coûts énergétiques; la détermination de nouvelles réserves de minerai; l'amélioration des possibilités de découverte et les besoins futurs en matière de main-d'œuvre possédant de nouvelles compétences et ayant adopté une culture de la sécurité
• même si la valeur de l'exploration est en baisse par rapport aux niveaux historiques récents, l'Ontario se maintient en tête en matière d'investissement dans l'exploration minière au Canada comme cela a été le cas au cours de la dernière décennie et il a mis en exploitation plus de nouvelles mines qu'ailleurs au Canada

Selon ces facteurs, le secteur minier de l'Ontario prévoit observer une croissance continue, quoique modeste, ainsi que des possibilités d'emploi connexes. Les entreprises consultées prévoient qu'au cours des cinq prochaines années, un peu plus de nouvelles mines seront mises en exploitation par rapport au nombre de mines existantes qui fermeront. Trente-cinq projets d'exploration avancée sont actuellement en cours et plusieurs nouvelles mines devraient être mises en exploitation au cours des trois à cinq prochaines années. Selon la taille du secteur à lui seul, les partenaires concernés du système de santé et de sécurité au travail devront au moins maintenir leurs niveaux de capacité actuels.

Analyse

Davantage d'expertise en ingénierie est requise

Les tensions liées à des questions de santé et de sécurité dans le secteur minier découleront moins de la croissance et davantage du fait que le secteur devient plus complexe sur le plan technique. Les mines plus profondes et un plus grand nombre de mines dans des régions éloignées nécessiteront un soutien accru en matière de santé et de sécurité.

Au cours des dernières années, le Programme de santé et de sécurité dans les mines du ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences a lancé une campagne de recrutement d'inspecteurs et a renforcé sa capacité d'inspection. Au cours des consultations, certains intervenants ont émis l'opinion qu'au cours des deux dernières décennies, les capacités techniques du ministère ont diminué. Un examen du Règlement 854 pris en application de la Loi sur la santé et la sécurité au travail (LSST) a permis de conclure que plus de 50 de ses 293 articles exigent que les inspecteurs reçoivent du soutien technique afin d'assurer une application efficace de la loi et il a également démontré que la plupart de ces 50 articles ont trait aux risques élevés ou extrêmes comme le contrôle des pressions de terrains. En ordre de priorité, le Groupe de travail sur la capacité du système de santé et de sécurité a déterminé les disciplines de l'ingénierie suivantes requises pour appuyer et appliquer le règlement :

• génie mécanique
• génie minier
• génie du contrôle des pressions de terrains (p. ex., génie géotechnique)
• génie électrique
• génie structurel
• génie civil

Les responsables du Programme de santé et de sécurité dans les mines du ministère font preuve d'une certaine expertise en génie minier, mais ne possèdent pas toutes les spécialités requises. Afin de commencer à aborder la capacité technique, le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences a offert à ses ingénieurs mécaniciens participant au programme industriel une formation supplémentaire sur les questions propres au secteur minier. De plus, la région du Nord a récemment embauché un ingénieur en structure.

Lorsque les responsables de l'Examen ont comparé le système de santé et de sécurité au travail de l'Ontario à celui de 11 autres provinces et territoires canadiens dont le secteur minier est actif, ils ont découvert une variabilité considérable quant à la taille du secteur minier, au ministère responsable des services d'inspection de la santé et de la sécurité dans les mines, au modèle de soutien technique aux activités minières et aux processus d'évaluation des répercussions des nouvelles technologies sur la santé et la sécurité. Cependant, malgré la variabilité, tous les territoires de compétence ont convenu qu'il est important de posséder une vaste expertise en ingénierie à l'interne afin d'appuyer les inspecteurs de la santé et de la sécurité dans les mines. En fait, certains territoires de compétence exigent que les inspecteurs possèdent des connaissances en génie.

Les rapports antérieurs sur la sécurité dans les mines – notamment le rapport de la Royal Commission on the Health and Safety of Workers in Mines, le rapport de la Commission d'enquête fédérale-provinciale sur la sécurité dans les mines et les installations minières en Ontario et le rapport de la Commission d'enquête provinciale sur le contrôle des pressions de terrains et les mesures d'urgence dans les mines de l'Ontario – ont tous mis l'accent sur l'importance que revêt le fait que le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences offre des services de soutien technique adéquats à ses inspecteurs du Programme de santé et de sécurité dans les mines.

Plus de formation sur les nouvelles technologies

Afin d'évaluer si les inspecteurs du secteur minier possèdent les connaissances et les compétences nécessaires pour assurer la conformité aux exigences réglementaires liées aux nouveaux défis en matière de santé et de sécurité, les responsables de l'Examen ont étudié en détail le programme de formation destiné aux inspecteurs du secteur minier du ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences. La formation comprend un programme officiel complet de neuf mois s'adressant aux nouveaux inspecteurs, ainsi qu'une formation de perfectionnement s'adressant aux inspecteurs en poste. Le programme de neuf mois s'adressant aux nouveaux inspecteurs comprend à la fois des volets propres aux entreprises, au ministère et au programme et est offert en classe et sur le terrain.

Le volet propre au programme est une combinaison de formation en classe et en ligne sur le Règlement 854, ainsi que de travaux sur le terrain avec des mentors désignés. Une fois le programme de formation obligatoire suivi et la démonstration des compétences réussie par l'intermédiaire d'examens, les recrues sont nommées inspecteurs de la santé et de la sécurité au travail et désignés agents des infractions provinciales.

Même si le programme de formation destiné aux inspecteurs du secteur minier est rigoureux, les responsables de l'Examen ont cerné des possibilités d'amélioration. Compte tenu de l'utilisation de nouvelles technologies au sein du secteur minier et de l'accent mis sur les outils d'évaluation des risques pour estimer le niveau de risque lié aux dangers pour la santé et la sécurité, il serait prudent d'intégrer un volet « nouvelles technologies » dans le programme de formation. Grâce à cette formation, les inspecteurs seraient en mesure d'évaluer les processus de gestion des changements et d'évaluation des risques utilisés dans le secteur afin d'assurer la conformité aux modifications proposées à apporter au règlement.

Analyse systématique des conclusions des enquêtes du coroner

Les décès qui surviennent à la suite d'un accident du travail dans des chantiers de construction, des installations minières et des mines font l'objet d'enquêtes du coroner obligatoires. Entre 1996 et 2009, 36 enquêtes ont été menées relativement à des décès survenus dans le secteur minier de l'Ontario.^{footnote 15[15]} Bien que les conclusions et les recommandations tirées de ces enquêtes aient aidé les intervenants à remédier aux faiblesses concernant la santé et la sécurité, elles n'ont jamais été analysées d'une manière approfondie, systématique et globale. Les responsables de l'Examen croient que ce genre d'examen systématique fournira des renseignements qui pourraient :

• aider les coroners à se préparer aux enquêtes sur les décès qui surviennent dans le secteur minier et à les mener, en leur donnant une perspective plus vaste sur les dangers pour la santé et la sécurité qui ont, par le passé, entraîné des décès dans le secteur minier de l'Ontario. La plupart des coroners ontariens en exercice ne connaissent pas bien le secteur minier et les dangers qu'il présente pour la santé et la sécurité; ils tireraient donc profit de cette analyse
• servir de fondement à la recommandation des modifications à apporter aux lois sur la santé et la sécurité dans les mines
• être utilisés pour orienter les évaluations des risques (c.-à-d. en quantifiant et en qualifiant les conséquences et la probabilité des préjudices)
• aider à la conception de programmes en matière de santé et de sécurité
• aider à établir les priorités pour la vérification des programmes en matière de santé et de sécurité
• être utiles à des fins d'éducation et de recherche

En 2012, les coprésidents du Comité d'examen des textes de loi relatifs à l'exploitation minière, en collaboration avec le coroner principal de la région du Nord de l'Ontario, ont défini officiellement le cadre de travail pour le type d'analyse décrit ci-dessus.

Protection des travailleurs contre les représailles

La Loi sur la santé et la sécurité au travail (LSST) de l'Ontario procure des droits et des responsabilités aux travailleurs. L'article 50 de celle-ci interdit aux employeurs de prendre des sanctions à l'égard des travailleurs qui ont obéi à la loi ou qui ont exercé leurs droits. Au cours de l'Examen, il était évident que les représailles sur le lieu de travail étaient préoccupantes dans certaines mines souterraines. En réaction à cet état de fait, les responsables de l'Examen se sont penchés sur le processus existant de prise de mesures face aux représailles afin de cerner les possibilités d'amélioration.

D'importants travaux ont récemment été accomplis pour aborder la question des représailles. En décembre 2010, le Comité consultatif d'experts de la santé et de la sécurité au travail présidé par Tony Dean a publié son rapport final après un examen complet du système de santé et de sécurité au travail de l'Ontario. Le Comité consultatif d'experts a soulevé des préoccupations à l'égard de l'administration de l'article 50 de la Loi sur la santé et la sécurité au travail de l'Ontario (p. ex., interdiction d'user de représailles). Plus précisément, le Comité a conclu que l'application de l'article 50 :

• a empêché de nombreux travailleurs d'exercer leurs droits en vertu de la Loi sur la santé et la sécurité au travail
• n'a pas permis de protéger adéquatement les travailleurs contre les représailles

Le Comité consultatif d'experts a en outre appris que :

• lorsque les travailleurs interjetaient appel devant la Commission des relations de travail de l'Ontario parce qu'ils avaient subi des représailles, les procédures étaient complexes et longues
• le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences a rarement poursuivi des employeurs pour avoir contrevenu à l'article 50

À la suite des recommandations énoncées dans le rapport du Comité consultatif d'experts, les modifications à la LSSTapportées en vertu du projet de loi 160 précisent les nouveaux rôles de la Commission des relations de travail de l'Ontario, du Bureau des conseillers des travailleurs, du Bureau des conseillers des employeurs et du ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences dans la prise de mesures en cas de représailles. Cependant, les responsables de l'Examen ont appris qu'au sein du secteur minier, les « nouveaux » rôles définis par le projet de loi 160 ne sont pas bien compris. Une communication plus efficace sur l'évolution du processus d'enquête sur les cas de représailles rapportés s'avérera profitable à tous les secteurs.

Rôles et responsabilités des comités mixtes sur la santé et la sécurité au travail

Les responsables de l'Examen ont également appris que les comités mixtes sur la santé et la sécurité au travail doivent avoir la capacité d'assurer la conformité aux articles pertinents de la LSSTqui énoncent leurs droits et leurs responsabilités – et que les inspecteurs peuvent aider les comités à fonctionner efficacement en leur fournissant des renseignements sur la façon dont les autres sociétés mettent en œuvre les règlements. En fait, de nombreux intervenants ont indiqué qu'ils souhaiteraient que le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences joue davantage un rôle consultatif.

Puisque les comités mixtes sur la santé et la sécurité au travail sont essentiels pour soutenir une culture positive en matière de santé et de sécurité, les responsables de l'Examen ont effectué une recherche documentaire complète afin de déterminer le modèle optimal pour ceux-ci. D'après les responsables de l'Examen, le modèle proposé par K. Burkett dans le volume 1 du rapport intitulé Towards Safe Production (c.-à-d. le rapport de la Commission d'enquête fédérale-provinciale sur la sécurité dans les mines et les installations minières en Ontario) illustre les pratiques exemplaires. Selon ce modèle, le rôle optimal d'un comité mixte sur la santé et la sécurité au travail devrait comprendre les responsabilités suivantes :

• formuler des conseils et des commentaires du point de vue de la santé et de la sécurité relativement à la planification des règles et des pratiques de travail
• formuler des conseils et des commentaires du point de vue de la santé et de la sécurité relativement à la planification des installations nouvelles ou modifiées, des processus de production et des méthodes de travail
• formuler des conseils et des commentaires du point de vue de la santé et de la sécurité relativement à l'achat de matériel de production
• fournir des directives sur l'établissement de buts et d'objectifs de sécurité pour l'organisme dans son ensemble et pour les sous-unités appropriées
• évaluer l'efficacité des programmes de sécurité existants, notamment le recours aux personnes-ressources assurant la supervision, les réunions sur le lieu de travail, les communications et les mesures incitatives à la sécurité, et formuler des recommandations appropriées
• évaluer l'efficacité du contenu de la formation des travailleurs en matière de santé et de sécurité et formuler des recommandations appropriées
• analyser toutes les statistiques sur les blessures et les accidents tant pour l'organisme dans son ensemble que pour ses sous-unités afin de déceler les tendances et de formuler des recommandations appropriées
• surveiller la réponse des superviseurs de première ligne aux questions de santé et de sécurité à leur niveau et formuler des recommandations appropriées.^{footnote 16[16]}

Recommandations

• 5.1. Le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences et les associations de santé et de sécurité compétentes accroîtront leur capacité de s'assurer que le système de santé et de sécurité dispose des ressources nécessaires pour éliminer efficacement les dangers présents dans les mines – plus particulièrement les dangers prioritaires relevés dans l'exercice de classement des risques. Il s'agit tout particulièrement :
  • d'accroître la capacité du ministère sur le plan du génie géotechnique, minier, mécanique, électrique, structurel et civil;
  • d'accroître la capacité technique / les ressources des partenaires du système qui ont trait aux questions d'hygiène industrielle et de mécanique.
• 5.2 Le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences examinera ses politiques et ses méthodes qui s'appliquent aux inspecteurs du secteur minier et qui ont trait aux visites-surprises sur le terrain, aux représailles, aux ordres répétés, à la formation des inspecteurs et à la communication de renseignements aux parties du lieu de travail, ainsi qu'à la mise en œuvre de ces politiques et méthodes. Il prendra les mesures appropriées en se fondant sur les conclusions de cet examen. Plus particulièrement, il examinera les politiques et les méthodes opérationnelles suivantes :
  • préciser l'objectif des visites-surprises proactives sur le terrain;
  • préciser l'utilisation appropriée des ordres par rapport à d'autres méthodes pour assurer la conformité des dangers prioritaires, surtout à l'égard de la non-conformité répétée à la même question dans un lieu de travail précis;
  • préciser les mesures que les inspecteurs doivent prendre dans des cas de représailles soupçonnés;
  • harmoniser les activités proactives, dans la mesure du possible, avec les dangers prioritaires relevés dans l'évaluation des risques au niveau sectoriel;
  • préciser la formation offerte aux inspecteurs visant à éliminer les dangers prioritaires et à aborder le rôle de l'inspecteur dans le processus d'enquête;
• 5.3 Le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences et ses partenaires examineront la capacité du système de santé et de sécurité à répondre aux besoins du secteur minier, surtout en ce qui a trait à la prestation de services dans les collectivités éloignées, à l'offre d'une formation à un nombre restreint de stagiaires et à l'harmonisation de leurs activités de formation aux dangers prioritaires. Ils prendront les mesures appropriées en se fondant sur les conclusions de cet examen.
• 5.4 Le ministère du Travail, de la Formation et du Développement des compétences collaborera avec le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels en vue d'améliorer les renseignements fournis au Bureau du coroner en chef et d'établir de meilleurs liens entre eux. Cette collaboration comprendra ce qui suit :
  • effectuer une analyse globale de toutes les enquêtes antérieures sur les décès survenus dans le secteur minier et la mettre régulièrement à jour;
  • tenir des séances d'information avec le coroner en chef afin de déterminer les occasions qui s'offrent aux coroners pour utiliser l'analyse en vue d'améliorer les enquêtes à venir sur les décès qui surviennent dans le secteur minier.